10 ข้อควรรู้ ก่อนการประชุมทบทวนการบังคับใช้ ICCPR ของไทย ที่นครเจนีวา 13-14 มี.ค. 60

ในวันที่ 13-14 มีนาคม ที่จะถึงนี้ จะมีการจัดประชุมทบทวนการบังคับใช้กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ในรอบของประเทศไทย ณ นครเจนีวา ประเทศสวิสเซอร์แลนด์ กลไกดังกล่าวเป็นหนึ่งในกลไกการติดตามตรวจสอบสถานการณ์สิทธิมนุษยชนที่สำคัญหนึ่งของสหประชาชาติ โดยเน้นหนักในมิติด้านสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งรัฐไทยเองก็เข้าร่วมเป็นภาคีกับสนธิสัญญาฉบับดังกล่าวมาหลายสิบปี

การประชุมดังกล่าวจึงไม่ใช่เพียงเรื่องของรัฐ องค์กรระหว่างประเทศ หรือองค์กรสิทธิมนุษยชนต่างๆ เพียงอย่างเดียว แต่เป็นกลไกการติดตามสถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเด็นต่างๆ และการปฏิบัติตามสนธิสัญญาที่ประเทศเราเป็นภาคี ซึ่งมีผลต่อพลเมืองทุกๆ คนในสังคม ต่อไปนี้เป็น 10 ข้อ ที่ควรรู้ก่อนการติดตามการประชุมทบทวนสถานการณ์การบังคับใช้ ICCPR ของไทย ที่กำลังจะมีขึ้นนี้

1. กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ICCPR) เป็นสนธิสัญญาพหุภาคีด้านสิทธิมนุษยชน คือเป็นสนธิสัญญาที่มีรัฐมากกว่าสองรัฐขึ้นไปเข้าเป็นภาคีสนธิสัญญา สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติให้การรับรองกติกานี้เมื่อวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ.2509 และมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ.2519

มีการเรียกกันว่า ICCPR เป็นส่วนหนึ่งของ “บัญญัติระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิ” (International Bill of Rights) ร่วมกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights หรือ UDHR) และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights หรือ ICESCR) เนื่องจากเป็นฐานหลักของสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศอื่นๆ ที่ออกตามมาภายหลัง

2. เนื้อหาของ ICCPR มุ่งคุ้มครองสิทธิของบุคคลในฐานะที่เป็นพลเมืองและสิทธิในทางการเมือง ไล่ตั้งแต่สิทธิในการกำหนดเจตจำนงของตนเอง สิทธิในชีวิต สิทธิทางความคิด สิทธิในการมีเสรีภาพในการแสดงออก สิทธิในการได้รับการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม สิทธิในการโยกย้ายถิ่นฐาน สิทธิในการมีเสรีภาพชุมนุมโดยสงบ สิทธิในการมีเสรีภาพรวมกันเป็นสมาคม สิทธิในความเป็นส่วนตัว สิทธิการได้รับรองเป็นบุคคลตามกฎหมาย การรับรองสิทธิของชนกลุ่มน้อยทางชาติพันธุ์ ศาสนา และภาษาภายในรัฐ เป็นต้น

ICCPR ยังกำหนดให้รัฐเคารพและประกันสิทธิของบุคคล โดยห้ามการเลือกปฏิบัติ การเอาบุคคลลงเป็นทาส การซ้อมทรมาน การปฏิบัติที่โหดร้ายไร้มนุษยธรรม การควบคุมตัวบุคคลโดยพลการ ห้ามมิให้บังคับใช้กฎหมายอาญาย้อนหลัง รวมทั้งยังกล่าวถึงการจัดตั้งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ซึ่งมีหน้าที่ในการตรวจสอบการปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ในกติกา

3. จนถึงปัจจุบัน สหประชาชาติได้รับรองกติกาและอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนแล้วทั้งหมด 9 ฉบับ โดย ICCPR เป็นหนึ่งในกติกาดังกล่าว กติกาและอนุสัญญาแต่ละฉบับทำงานภายใต้โครงสร้างที่เรียกว่าเป็นกลไก Treaty Bodies ซึ่งเป็นระบบที่ประกอบไปด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (Human Rights Committee) ประจำกติกาและอนุสัญญาต่างๆ [หน่วยงานแยกจากคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UN Human Rights Council) ซึ่งเป็นอีกกลไกหนึ่งตามกฎบัตรสหประชาชาติ]

คณะกรรมการดังกล่าวมีลักษณะเป็นผู้เชี่ยวชาญอิสระ ซึ่งตั้งขึ้นอย่างถาวร ทำงานตรวจสอบการปฏิบัติตามกติการะหว่างประเทศแต่ละฉบับของทุกๆ รัฐสมาชิก คณะกรรมการได้รับการเลือกตั้งจากกลุ่มผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อโดยรัฐภาคี แต่ไม่ได้เป็นตัวแทนของรัฐใดๆ กล่าวคือไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยเป็นตัวแทนในนามรัฐของตน

ในส่วนคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนประจำ ICCPR มีจำนวนกรรมการผู้เชี่ยวชาญทั้งสิ้น 18 คน มีวาระครั้งละ 4 ปี มีหน้าที่หลัก ได้แก่ การตรวจรายงานของรัฐภาคี และให้ข้อคิดเห็น หรือข้อเสนอแนะ แก่รัฐภาคีในการตีความพันธกรณี, การให้ข้อวินิจฉัยทั่วไป (General Comments) เกี่ยวกับเรื่องต่างๆ เพื่อเป็นแนวทางในการปฏิบัติตาม ICCPR รวมทั้งการรับข้อร้องเรียนจากบุคคล (Individual Complaint) กรณีที่รัฐภาคีนั้นรับวิธีการร้องเรียนนี้

4. จนถึงปัจจุบัน ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีกติกาและอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนแล้วทั้งสิ้น 7 ฉบับ (จาก 9 ฉบับดังกล่าวข้างต้น) โดยไทยยังไม่ได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิของแรงงานโยกย้ายถิ่นฐานและสมาชิกในครอบครัว เมื่อปี 2555 ไทยได้ลงนามอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการหายสาบสูญโดยถูกบังคับ แต่ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน ซึ่งการลงนามอนุสัญญาฯ ถือเป็นการแสดงเจตนารมณ์ทางการเมืองของไทยที่จะไม่ดำเนินการใดๆ อันขัดต่อหลักการของอนุสัญญาฯ และแสดงความมุ่งมั่นที่จะปรับปรุงกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับอนุสัญญาฯ เพื่อคุ้มครองประชาชนมิให้ถูกละเมิดสิทธิจากการหายสาบสูญโดยถูกบังคับ

การเข้าเป็นภาคีของสนธิสัญญาต่างๆ ก่อให้เกิดพันธกรณีที่รัฐต้องมีพันธะผูกพัน ที่จะต้องปรับใช้สิทธิที่กำหนดไว้ในสนธิสัญญา โดยการเข้าร่วมเป็นภาคีนั้น เป็นเพียงการแสดงเจตนารมณ์และเป็นการแสดงความรับรู้ถึงสิทธิในเอกสารเพียงอย่างเดียว แต่ไม่เพียงพอ ที่จะรับรองว่าจะนำไปปฏิบัติ กลไกการตรวจสอบต่างๆ จึงมีความจำเป็นต่อการติดตามการดำเนินการของรัฐเองว่าเป็นไปตามสนธิสัญญาแต่ละฉบับที่ได้เข้าร่วมเป็นภาคีหรือไม่

5. กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) เป็น 1 ใน 7 สนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นภาคี โดยการภาคยานุวัติเมื่อวันที่ 29 ตุลาคม พ.ศ. 2539 และมีผลบังคับใช้กับไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคม พ.ศ. 2540

การภาคยานุวัติ (Acceding) เป็นการที่รัฐหนึ่งซึ่งไม่ได้เป็นรัฐภาคีที่เข้าร่วมเจรจาและลงนามในสนธิสัญญาตั้งแต่แรก ได้ดำเนินการให้ความยินยอมเพื่อเข้าเป็นภาคีและผูกพันตามสนธิสัญญาที่รัฐอื่นๆ ได้ทำการวินิจฉัยตกลงก่อนแล้ว และสนธิสัญญานั้นได้มีผลใช้บังคับอยู่ก่อนแล้ว

6. ผลจากการเข้าเป็นภาคีสนธิสัญญา ทำให้ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามพันธกรณี ที่สำคัญ 4 ประการ ได้แก่ การประกันให้เกิดสิทธิต่างๆ ตามที่ระบุไว้ในสนธิสัญญา, การดำเนินการให้เกิดสิทธิตามที่รับรองไว้ในสนธิสัญญา, การเผยแพร่เนื้อหาของสิทธิตามสนธิสัญญาให้ประชาชนรับทราบ และการจัดทำรายงานผลการปฏิบัติตามสนธิสัญญา

สำหรับรัฐบาลไทย ได้มอบหมายให้กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม เป็นหน่วยงานหลักรับผิดชอบสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่เข้าเป็นภาคีแล้ว จำนวน 3 ฉบับ คือ ICCPR, อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ, อนุสัญญาต่อต้านการทรมานและการปฏิบัติอื่นๆ ที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรี

7. การจัดทำและเสนอรายงานการปฏิบัติตามพันธกรณีของรัฐ ต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนชุด ICCPR นั้น กำหนดให้ต้องส่งรายงานภายในปีแรก นับจากวันที่ลงนามเป็นภาคี เป็นรายงานผลการดำเนินงานเบื้องต้น (initial report) หลังจากนั้น จะต้องส่งรายงานทบทวนสถานการณ์เป็นระยะ (periodic reports) ทุกๆ 5 ปี หลังจากการส่งรายงานฉบับแรก

การตรวจสอบของคณะกรรมการ จะดำเนินการโดยการศึกษารายงานของรัฐบาล และศึกษาร่วมกับรายงานเงา (shadow report) ที่จัดทำโดยองค์กรพัฒนาเอกชน องค์กรประชาสังคม สถาบันการศึกษา หรือหน่วยงานสิทธิมนุษยชนต่างๆ รวมทั้งเอกสารและข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศนั้นๆ ที่ปรากฏอยู่ในระบบเอกสารขององค์การสหประชาชาติ และในแหล่งข้อมูลอื่นๆ

8. ก่อนการพิจารณารายงานประเทศอย่างเป็นทางการ คณะกรรมการจะจัดเตรียม “รายการประเด็นปัญหา” ซึ่งอาจเป็นทั้งข้อมูลที่ไม่ได้เขียนถึงไว้ในรายงานของรัฐ หรือข้อมูลที่คณะกรรมการพิจารณาเห็นว่าเป็นประเด็นที่สำคัญ ส่งกลับไปให้รัฐภาคีสมาชิก และผู้เขียนรายงานจะต้องตอบประเด็นปัญหาดังกล่าวเพิ่มเติม

ในระหว่างการประชุมพิจารณารายงานประเทศอย่างเป็นทางการระหว่างคณะกรรมการสนธิสัญญากับรัฐสมาชิก คณะผู้แทนของรัฐนั้นๆ ยังมีโอกาสที่จะตอบข้อซักถามของคณะกรรมการและนำเสนอข้อมูลอื่นที่เกี่ยวข้องเพิ่มเติม โดยการประชุมจะไม่ได้มีลักษณะเชิงตัดสินว่ารัฐนั้นสอบผ่านหรือไม่ แต่คณะกรรมการจะรับทราบการดำเนินการเชิงบวกของรัฐสมาชิกนั้น และนำเสนอข้อกังวลหรือข้อเสนอแนะของคณะกรรมการต่อการปฏิบัติตามพันธกรณีในสนธิสัญญา นอกจากนั้นภายหลังการประชุมยังมีกลไกให้รัฐภาคีส่งรายงานความก้าวหน้าในการดำเนินการ เพื่อเป็นการติดตามการปฏิบัติตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการด้วย

9. ประเทศไทยจัดส่งรายงานฉบับแรกล่าช้าไปกว่า 6 ปี โดยหลังจากลงนามเป็นภาคีเมื่อวันที่ 29 ตุลาคม 2539 และมีกำหนดต้องส่งรายงานฉบับแรกเริ่มในเดือนมกราคม 2541 หากแต่รัฐบาลไทยจัดส่งรายงานเป็นครั้งแรกต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของ ICCPR เมื่อเดือนมิถุนายน 2547 ก่อนจะมีการจัดประชุมทบทวนการดำเนินงานของรัฐบาลตามพันธกรณีครั้งแรกที่นครเจนีวาในช่วงเดือนกรกฎาคม 2548

รายงานฉบับถัดมา ประเทศไทยส่งล่าช้าไปกว่ากำหนดไปเกือบ 6 ปี คือจากกำหนดส่งในเดือนสิงหาคม 2552 แต่รายงานฉบับที่สองถูกส่งไปยังคณะกรรมการของ ICCPR เมื่อเดือนมิถุนายน 2558 และมีกำหนดประชุมทบทวนสถานการณ์ของประเทศไทยครั้งที่สองในวันที่ 13-14 มีนาคม 2560 นี้

ในกรณีที่รัฐไม่ส่งรายงานตามกำหนดดังกล่าว แม้คณะกรรมการจะไม่มีอำนาจบังคับ แต่ยังสามารถพิจารณาสถานการณ์ในประเทศนั้นๆ ภายใต้ขั้นตอนการทบทวน (review procedure) โดยสามารถตั้งรายการประเด็นปัญหาและคำถามสำหรับรัฐสมาชิกดังกล่าว และเชิญให้คณะผู้แทนเข้ามาร่วมในการประชุมได้ รวมถึงการได้รับข้อมูลจากหน่วยงานอื่นๆ ของสหประชาชาติ หรือองค์กรประชาสังคมต่างๆ ในรูปแบบของรายงานทางเลือก (Alternative report) และคณะกรรมการสามารถแจ้งข้อสังเกตหรือข้อเสนอแนะต่อรัฐสมาชิก แม้จะไม่มีรายงานที่เป็นทางการจากรัฐนั้นๆ ก็ตาม

10. การทบทวนการปฏิบัติตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองในครั้งนี้ของประเทศไทย ที่นครเจนีวา อยู่ในสมัยประชุมที่ 119 ร่วมกับประเทศบังกลาเทศ, บอสเนียและเฮอร์เซโกวินา, อิตาลี, เซอร์เบีย และเติร์กเมนิสถาน ทั้งยังเกิดขึ้นภายใต้สถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวางหลังการรัฐประหารของไทยมากว่าสองปี

หลังจากเมื่อปีที่แล้ว (2559) ในการประชุมทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนภาพรวมของประเทศไทยในทุกด้าน ผ่านกลไก Universal Periodical Review หรือ UPR อันเป็นอีกกลไกหนึ่งภายใต้การตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ หลายประเทศได้ตั้งคำถามในเวทีถึงประเด็นการใช้อำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทั้งประเด็นการใช้ศาลทหารต่อพลเรือน การซ้อมทรมาน การใช้กฎหมายหมิ่นพระบรมเดชานุภาพในการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก หรือการเรียกบุคคลและจับกุมไปควบคุมตัวไว้ในค่ายทหาร เป็นต้น

จึงน่าติดตามอย่างยิ่งว่าในการประชุมทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนครั้งนี้ ซึ่งเกี่ยวข้องกับประเด็นสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองโดยตรง รัฐบาลไทยจะตอบประเด็นปัญหาจากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอย่างไร และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนระดับนานาชาติจะมีข้อสังเกตหรือข้อห่วงกังวลใดบ้างต่อสถานการณ์ในประเทศไทย

อ่านเพิ่มเติม

กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR)

คู่มือทำความเข้าใจเรื่องสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง โดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ