ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญาที่มีภารกิจเพื่อให้กฎหมายอาญามีผลบังคับใช้เเละทำให้ภารกิจของกฎหมายอาญาเกิดผลได้จริง ซึ่งในชั้นการดำเนินคดีอาญาของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการ เฉพาะการสอบสวนเเละการสั่งฟ้องคดี มีส่วนสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่รัฐขององค์กรในคดีอาญาทั้งสำนักงานตำรวจแห่งชาติ กระทรวงมหาดไทยและสำนักงานอัยการสูงสุด ซึ่งแม้ในเชิงโครงสร้างจะแยกกระบวนการสอบสวนและการสั่งฟ้องคดีออกจากกัน เเต่การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ภายใต้หน่วยงานดังกล่าว ยังคงเป็นการปฏิบัติงานตามภารกิจการดำเนินคดีอาญาโดยรัฐเช่นเดียวกัน

เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ออกประกาศ คสช. ฉบับที่ 115/2557 เมื่อวันที่ 21 กรกฏาคม 2557 ซึ่งมีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติในประมวลกฎหมายวิธีพิจาณาความอาญามาตรา 21/1 มาตรา 145/1 เเละมาตรา 142 วรรคสาม ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่าประกาศฉบับดังกล่าวมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงภารกิจการดำเนินคดีอาญาหรือ “ปฏิรูปตำรวจ” โดยรัฐอย่างมีนัยยะสำคัญ โดยเฉพาะภารกิจของตำรวจในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรอื่นในกระบวนการยุติธรรม กล่าวคือ

ส่วนที่ 1 การเปลี่ยนแปลงแนวทางปฏิบัติงานเเละการใช้อำนาจตรวจสอบถ่วงดุลขององค์กรในคดีอาญา โดยประกาศ คสช. ฉบับที่ 115/2557

จากการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ส่งผลให้มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างขององค์กรในคดีอาญา ระหว่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติ  กระทรวงมหาดไทยและสำนักงานอัยการสูงสุด โดยปรับแนวทางการปฏิบัติงานเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา 21/1 มาตรา 145/1 และมาตรา 142 ซึ่งแม้มีผลเป็นการเฉพาะภายในหน่วยงานนั้น เเต่ส่งผลต่อการใช้อำนาจตรวจสอบถ่วงดุลและระบบการดำเนินคดีอาญาโดยรัฐในชั้นเจ้าพนักงานทั้งระบบ ซึ่งสามารถพิจารณาเป็นรายมาตราได้ดังนี้

“มาตรา 21/1 สําหรับการสอบสวนซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานตํารวจ ในกรณีที่ไม่แน่ว่าพนักงานสอบสวนคนใดในจังหวัดเดียวกันหรือในกองบัญชาการเดียวกันควรเป็นพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ ให้ผู้บัญชาการซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนนั้นเป็นผู้ชี้ขาด”

ประเด็นที่ 1 การปรับโครงสร้างของสำนักงานตำรวจแห่งชาติและระบบการชี้ขาดเขตอำนาจการสอบสวน ตามมาตรา 21/1 ทำให้การสอบสวนและสั่งคดีแยกส่วนมากขึ้น บทบัญญัติที่ว่า “เฉพาะคดีที่อยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานตำรวจ” หากเกิดกรณีไม่เเน่ว่าพนักงานสอบสวนผู้ใดในจังหวัดเดียวกันหรือกองบัญชาการเดียวกันควรเป็นพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบคดีให้ ผู้บัญชาการซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวน” นั้นเป็นผู้ชี้ขาดเเทน ทำให้ในคดีที่อยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานตำรวจต้องบังคับใช้ตามมาตรา 21/1 ส่วนคดีอาญาที่อยู่ในอำนาจการสอบสวนของพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครอง ต้องบังคับใช้ตามมาตรา 21

ทั้งนี้ ประเทศไทยใช้ระบบการดำเนินคดีแบบกล่าวหา คือ ระบบการดำเนินคดีอาญาที่เเยกหน้าที่สอบสวนฟ้องร้องเเละหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีออกจากกัน ตลอดทั้งยกฐานะผู้ถูกกล่าวหา (ผู้ต้องหาเเละจำเลย) จากการเป็นกรรมในคดี (Procedural Object) ขึ้นเป็นประธานในคดี (Procedural Subject) และดำเนินคดีอาญาตามหลักการดำเนินคดีอาญาโดยรัฐ (Public Prosecution) ซึ่งถือว่ารัฐเป็นผู้เสียหายเเละเจ้าพนักงานของรัฐเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีอาญาเเทนรัฐ ซึ่งก็คือพนักงานอัยการ

แต่การเพิ่มเติมมาตรา 21/1 ทำให้การเเยกการชี้ขาดเขตอำนาจการสอบสวนระหว่างสำนวนคดีอาญาที่พนักงานสอบสวนฝ่ายตำรวจรับผิดชอบออกจากสำนวนคดีอาญาที่พนักงานฝ่ายปกครองรับผิดชอบ  โดยการบัญญัติให้โครงสร้างการบริหารงานของสำนักงานตำรวจแห่งชาติในระดับ “กองบัญชาการ” สามารถชี้ขาดเขตอำนาจการสอบสวนซึ่งมีผลเป็นการชี้ขาดว่าพนักงานสอบสวนผู้ใดเป็นผู้รับผิดชอบคดี

การเพิ่มบทบัญญัติดังกล่าวยังไม่มีผลเป็นการแก้ไขปัญหาการบังคับใช้มาตรา 21 เดิม เพราะยังคงเเยกส่วนการปฏิบัติระหว่างพนักงานอัยการเเละพนักงานสอบสวนอยู่ เเละตามหลักกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เขตอำนาจสอบสวนเป็นเรื่องขององค์กรมิใช่ตัวบุุคคลที่เป็นพนักงานสอบสวน หากคสช.เห็นว่าการให้เจ้าหน้าที่ตำรวจเป็นผู้บริหารจัดการชี้ขาดว่าผู้ใดควรเป็นพนักงานสอบสวน จะเป็นการแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติ อำนวยความสะดวกรวดเร็วให้กับการทำสำนวนคดีอาญาในความรับผิดชอบของพนักงานสอบสวนฝ่ายตำรวจเเล้ว

ศูนย์ทนายเพื่อสิทธิมนุษยชนกลับเห็นต่างในประเด็นดังกล่าว เนื่องจากการเเก้ไขปัญหาในชั้นสอบสวนไม่ใช่การชี้ขาดว่าพนักงานสอบสวนคนใดหรือฝ่ายใดควรเป็นผู้ทำการสอบสวนคดี เเต่อยู่ที่ว่าใครควรจะเป็นผู้รับผิดชอบการดำเนินคดีอาญาในชั้นสอบสวนก่อนที่จะฟ้องคดี เพราะปัจจุบันสำนวนการสอบสวนถูกแยกให้ทั้งพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการรับผิดชอบ แต่เมื่อศาลมีคำพิพากษายกฟ้องโดยวินิจฉัยว่า “การสอบสวนไม่ชอบ” จึงเป็นการสะท้อนว่าเกิดปัญหาขึ้นในกระบวนการสอบสวนอันเป็นผลมาจากการปฏิบัติงานที่เเยกออกจากกันระหว่างพนักงานสอบสวนเเละพนักงานอัยการโดยตรง เมื่อการสอบสวนไม่ชอบอันนำมาสู่การยกฟ้อง นั่นหมายความว่าระบบการดำเนินคดีอาญาล้มเหลวไม่สามารถนำตัวผู้กระทำความผิดมารับโทษได้นั่นเอง

“มาตรา 145/1 สําหรับการสอบสวนซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานตํารวจในกรณีที่มีคําสั่งไม่ฟ้องและคําสั่งนั้นไม่ใช่คําสั่งของอัยการสูงสุด ถ้าในกรุงเทพมหานครให้รีบส่งสํานวนการสอบสวนพร้อมกับคําสั่งเสนอผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ หรือผู้ช่วยผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ ถ้าในจังหวัดอื่นให้รีบส่งสํานวนการสอบสวนพร้อมกับคําสั่ง เสนอผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ แต่ทั้งนี้ มิได้ตัดอํานาจพนักงานอัยการที่จะจัดการอย่างใดแก่ผู้ต้องหาดังบัญญัติไว้ในมาตรา 143

ในกรณีที่ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ หรือผู้ช่วย ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติในกรุงเทพมหานคร หรือผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบในจังหวัดอื่นแย้งคําสั่งของพนักงานอัยการให้ส่ง สํานวนพร้อมกับความเห็นที่แย้งไปยังอัยการสูงสุดเพื่อชี้ขาด แต่ถ้าคดีจะขาดอายุความ หรือมีเหตุอย่างอื่นอันจําเป็นจะต้องรีบฟ้อง ก็ให้ฟ้องคดีนั้นตามความเห็นของผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ ผู้ช่วยผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ ผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการ ดังกล่าวแล้วแต่กรณีไปก่อน บทบัญญัติในมาตรานี้ ให้นํามาบังคับในการที่พนักงานอัยการจะอุทธรณ์ ฎีกา หรือ ถอนฟ้อง ถอนอุทธรณ์ และถอนฎีกาโดยอนุโลม”

ประเด็นที่ 2 การปรับเปลี่ยนโครงสร้างและอำนาจการปฏิบัติงานของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตามมาตรา 145/1 ไม่ทำให้เกิดการถ่วงดุลระหว่างองค์กร ตามบทบัญญัติที่ว่า “การสอบสวนซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานตำรวจ หากมีคำสั่งไม่ฟ้องเเละคำสั่งนั้นไม่ใช่คำสั่งของอัยการสูงสุด ถ้าในจังหวัดอื่นให้ส่งสำนวนการสอบสวนพร้อมคำสั่งเสนอผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ” เป็นผู้ทำความเห็น ซึ่งเป็นการเพิ่มอำนาจให้กับทั้งผู้บัญชาการตำรวจภูธรและรองผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค 1 ถึงภาค 9 สามารถทำความเห็นชอบหรือความเห็นแย้งคำสั่งไม่ฟ้อง คำสั่งไม่อุทธรณ์ คำสั่งไม่ฎีกา คำสั่งถอนฟ้อง คำสั่งถอนอุทธรณ์หรือคำสั่งถอนฎีกาของพนักงานอัยการที่ไม่ใช่คำสั่งของอัยการสูงสุดในเขตจังหวัดอื่นได้

อย่างไรก็ตาม อัยการสูงสุดเเละรองอัยการสูงสุดยังมีอำนาจดำเนินคดีได้ทุกศาลตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการเเละพนักงานอัยการ พ.ศ.2553  มาตรา 15  โดยเฉพาะอัยการสูงสุด หากเป็นผู้ใช้อำนาจสั่งไม่ฟ้อง สั่งไม่อุทธรณ์ ไม่ฎีกา หรือถอนฟ้องหรือถอนฎีกาเอง ย่อมเป็นเด็ดขาด ไม่อาจเเย้งคำสั่งได้อีก ซึ่งเป็นไปตามข้อยกเว้นมาตรา 145 วรรคหนึ่ง และตามมาตรา 145/1 วรรคหนึ่ง ในขณะเดียวกัน ตามบทบัญญัติที่เพิ่มเติมใหม่ดังกล่าวก็ลดอำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดให้เหลือเพียงสามารถทำความเห็นชอบหรือความเห็นเเย้งคำสั่งไม่ฟ้อง คำสั่งไม่อุทธรณ์ คำสั่งไม่ฎีกา คำสั่งถอนฟ้อง คำสั่งถอนอุทธรณ์หรือคำสั่งถอนฎีกาของพนักงานอัยการที่ไม่ใช่คำสั่งของอัยการสูงสุดได้เฉพาะคดีที่อยู่ในความรับผิดชอบของพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองในเขตจังหวัดอื่นเท่านั้น

แม้การเพิ่มมาตรา 145/1 ยังคงอยู่ในกรอบหลักการตรวจสอบถ่วงดุลองค์กรในคดีอาญา และมีผลเป็นการปรับโครงสร้างในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยการแยกการทำสำนวนสอบสวนคดีอาญาที่พนักงานสอบสวนฝ่ายตำรวจเป็นผู้รับผิดชอบ ให้ผู้บังคับบัญชาระดับผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค 1 ถึงภาค 9 มีอำนาจชี้ขาดเขตอำนาจสอบสวน และให้ผู้บังคับบัญชาระดับผู้บัญชาการตำรวจภูธรและรองผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค 1 ถึงภาค 9 มีอำนาจทำความเห็นแย้งความเห็นชอบคำสั่งไม่ฟ้อง คำสั่งไม่อุทธรณ์ คำสั่งไม่ฎีกา คำสั่งถอนฟ้อง คำสั่งถอนอุทธรณ์หรือคำสั่งถอนฎีกาของพนักงานอัยการที่ไม่ใช่คำสั่งของอัยการสูงสุดในเขตจังหวัดอื่นแทนการส่งให้ ผู้ว่าราชการจังหวัด

อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบถ่วงดุลตามมาตรา 145/1 เป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรภายใน คือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติเท่านั้น โดยใช้ระบบบังคับบัญชาระหว่างเจ้าพนักงานด้วยกันเอง จึงเป็นการตรวจสอบเพื่อให้เกิดความรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ (Responsibility) แต่ไม่ใช่การตรวจสอบถ่วงดุลตามหลักการตรวจสอบถ่วงดุลที่มุ่งให้เกิดความรับผิดชอบในลักษณะของการรับการตรวจสอบการใช้อำนาจ (Accountability) ซึ่งต้องกระทำโดยองค์กรภายนอก และตามเนื้อความเดิมที่ให้ผู้ว่าราชการมีอำนาจหน้าที่ทบทวนและชี้ขาดเขตอำนาจสอบสวนเเละตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของพนักงานอัยการ ยังถือเป็นการกระทำหน้าที่ทางกระบวนการยุติธรรมของผู้ว่าราชการจังหวัดที่ไม่อาจมอบให้ผู้อื่นกระทำเเทนได้

มาตรา 145/1 จึงมิใช่การวางบทบัญญัติเพื่อการตรวจสอบควบคุมในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่จะสามารถเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่แท้จริง หากประสงค์จะให้การตรวจสอบการใช้อำนาจเกิดประสิทธิภาพในการถ่วงดุลระหว่างองค์กรในคดีอาญา ควรต้องกระทำโดยองค์กรภายนอกเเละโดยกระบวนการที่มิใช่การกระทำหน้าที่ทางกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เช่น การเปิดโอกาสให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.) หรือผู้ตรวจการแผ่นดินเข้ามาตรวจสอบเมื่อมีข้อร้องเรียน เป็นต้น

“มาตรา 142 วรรคสาม…ในกรณีที่เสนอความเห็นควรสั่งฟ้อง ให้พนักงานสอบสวนส่งสํานวนพร้อมกับผู้ต้องหาไปยังพนักงานอัยการ เว้นแต่ผู้ต้องหานั้นถูกขังอยู่แล้ว หรือผู้ต้องหาซึ่งถูกแจ้งข้อหาได้หลบหนีไป”

ประเด็นที่ 3 การปฏิบัติงานของพนักงานอัยการในชั้นสั่งคดี ตามมาตรา 142 วรรคสาม บทบัญญัติิที่ว่า “ในกรณีที่เสนอความเห็นควรสั่งฟ้อง ให้พนักงานสอบสวนส่งสำนวนพร้อมกับผู้ต้องหาไปยังพนักงานอัยการ เว้นเเต่ผู้ต้องหานั้นถูกขังอยู่แล้ว หรือผู้ต้องหาซึ่งถูกเเจ้งข้อหาได้หลบหนีไป” ซึ่งส่งผลต่อการปฏิบัติงานของพนักงานอัยการในชั้นสั่งคดีตลอดจนชั้นไต่สวนมูลฟ้อง กล่าวคือ

ตามมาตรา 142 วรรคสามเดิมกำหนดข้อยกเว้นประการเดียวว่า “เว้นเเต่ผู้ต้องหาถูกขังเเล้ว”ที่พนักงานสอบสวนไม่ต้องส่งสำนวนพร้อมผู้ต้องหาไปยังพนักงานอัยการ” เเต่บทบัญญัติที่แก้ไขใหม่เพิ่มยกเว้นอีกประการ คือ “หรือผู้ต้องหาซึ่งถูกเเจ้งข้อหาได้หลบหนีไป” ทำให้เมื่อพนักงานสอบสวนมีความเห็นควรสั่งฟ้อง เมื่อเเจ้งข้อหาเเล้ว เเม้ผู้ต้องหาจะหลบหนีไป พนักงานสอบสวนไม่จำต้องส่งตัวผู้ต้องหาพร้อมสำนวนไปยังพนักงานอัยการเเละพนักงานอัยการจะไม่รับสำนวนเพราะเหตุไม่มีตัวตนผู้ต้องหาไม่ได้

ในประเด็นดังกล่าว คณะกรรมการกฤษฎีกาเคยมีความเห็นว่าสำนวนประเภทรู้ตัวผู้กระทำความผิดเเละเรียกหรือจับตัวได้เเล้ว เเต่ผู้ต้องหาได้หลบหนีระหว่างปล่อยชั่วคราวไป พนักงานสอบสวนไม่อาจส่งสำนวนประเภทนี้ไปยังพนักงานอัยการได้ จนกว่าได้ตัวผู้ต้องหา

 

ส่วนที่ 2 ความเห็นของศูนย์ทนายเพื่อสิทธิมนุษยชน : การปฏิรูปตำรวจควรทำให้การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างองค์กรในคดีอาญา เป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจ และประกันสิทธิประชาชนที่ต้องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมทางอาญาอย่างเเท้จริง

แม้ตามประกาศ คสช.ฉบับที่ 115/2557 จะอ้างเหตุผลและความจำเป็นว่าต้องแก้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เพื่อให้วิธีพิจารณาความอาญาในส่วนที่เกี่ยวกับการสอบสวนมีความเหมาะสมมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่า กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเป็นกฎหมายที่มีความมุ่งหมายเฉพาะเพื่อให้การดำเนินการตามภารกิจของกฎหมายอาญาบรรลุผล คือสามารถดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิดได้ เเต่ในขณะเดียวกันก็มีภารกิจในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เพราะการเอาตัวบุคคลไว้ในอำนาจรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการจับ ควบคุม คุมขัง ในฐานะผู้ต้องหา จำเลยหรือผู้ต้องขัง ย่อมเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลโดยอาศัยฐานอำนาจทางกฎหมายเช่นกัน  

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่า ประกาศ คสช.ฉบับที่ 115/2557 ซึ่งมีผลแก้ไขเพิ่มเติมสาระสำคัญของบทบัญญัติกฎหมายในมาตรา  21/1 มาตรา 145/1 เเละมาตรา 142 วรรคสาม ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามีปัญหาในเชิงกระบวนการเช่นเดียวกับคำสั่งหรือประกาศฉบับอื่นของ คสช.หรือหัวหน้า คสช. คือมิได้มีการรับฟังความเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างรอบด้าน และโดยเนื้อหาของบทบัญญัติใหม่ที่เเก้ไขเองก็ยังมีปัญหาไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์เเละภารกิจของกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเเละหลักการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม (Fair Trial) ซึ่งศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน มีความเห็นในประเด็นดังกล่าว ดังต่อไปนี้

การแก้ไขมาตรา 142 วรรคสามไม่ได้ทำให้การบริหารงานยุติธรรมมีประสิทธิภาพหากเเต่เป็นการลิดรอนสิทธิผู้ถูกกล่าวหาโดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ มาตรา 142 วรรคสามเดิมบัญญัติว่า กรณีที่พนักงานสอบสวนเสนอความเห็นควรสั่งฟ้องต้องส่งทั้งสำนวนคดีพร้อมทั้งตัวผู้ต้องหาไปยังพนักงานอัยการ โดยมีข้อยกเว้นแต่เพียงว่าหากผู้ต้องหานั้นถูกขังอยู่ถือได้ว่าผู้ต้องหาอยู่ในความควบคุมของรัฐแล้ว จึงไม่จำต้องส่งตัวผู้ต้องหาไปพร้อมกับสำนวนคดีและความเห็นควรสั่งฟ้อง ทำให้ก่อน คสช.จะออกประกาศฉบับที่ 115/2557  ยังมีสำนวนคดีอาญาบางส่วนยังค้างอยู่ในชั้นสอบสวน เพราะพนักงานสอบสวนทราบตัวผู้กระทำความผิดแต่ไม่สามารถเรียกหรือจับตัวผู้กระทำความผิดมาได้

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่า เจตนารมณ์ของบทบัญญัติเดิมสอดคล้องกับหลักการดำเนินคดีอาญาของรัฐที่ใช้ระบบกล่าวหา ที่ยืนยันว่าผู้ถูกกล่าวหามิใช่วัตถุแห่งการซักฟอก (Procedural Object) หากแต่เป็นประธานในคดี (Procedural Subject) และมีสิทธิต่างๆระหว่างการดำเนินคดี รวมทั้งสิทธิที่จะอยู่ร่วมในการดำเนินคดี (Right to Appear) ทั้งในชั้นสอบสวน ชั้นสั่งคดีเเละชั้นพิจารณา ดังนั้น จึงเป็นการชอบที่จะต้องนำตัวผู้กระทำความผิดมาเข้าสู่การดำเนินคดีอาญาเพราะการดำเนินคดีอาญาย่อมมีผลกระทบต่อสิทธิเละเสรีภาพของบุคคลนั้นโดยตรง

อย่างไรก็ตาม ความในมาตรา 142 วรรคสามที่แก้ไขใหม่ มีผลทำให้ต่อไปเมื่อพนักงานสอบสวนมีความเห็นควรสั่งฟ้องและได้แจ้งข้อกล่าวหาต่อผู้ต้องหาแล้ว แม้ผู้ต้องหาจะหลบหนี พนักงานสอบสวนก็ไม่จำต้องส่งตัวผู้ต้องหาพร้อมสำนวนเห็นควรสั่งฟ้องไปยังพนักงานอัยการ และพนักงานอัยการจะไม่รับสำนวนเพราะเหตุไม่มีตัวผู้ต้องหาไม่ได้

การแก้ไขวรรคสามในมาตรา 142 จึงเป็นการแก้ไขที่ไม่สอดคล้องกับหลักการดำเนินคดีอาญาโดยรัฐ (Public Prosecution) ที่ถือว่ารัฐเป็นผู้เสียหายและเจ้าพนักงานของรัฐเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีอาญา โดยไม่อาจถือได้ว่าการแยกการดำเนินการระหว่างชั้นสอบสวน และชั้นสั่งคดีโดยเจ้าพนักงานคนละประเภทจะสามารถดำเนินการโดยปราศจากตัวผู้ต้องหาได้ เพราะความเป็นประธานของผู้ต้องหาที่กล่าวมาแล้วข้างต้นและต้องปฏิบัติให้สอดคล้องกับหลักฟังความทุกฝ่าย (Audi Alteram Partem ) ซึ่งหมายความว่าพนักงานสอบสวนต้องรับฟังข้อเท็จจริงจากผู้ต้องหาด้วยเพื่อที่พนักงานอัยการจะสามารถออกคำสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องคดีได้อย่างมีประสิทธิภาพ

นอกจากนี้ การแก้ไขมาตราดังกล่าวทำให้สำนวนคดีอาญาค้างอยู่ในชั้นการสั่งคดีของพนักงานอัยการ และแม้จะกำหนดให้พนักงานอัยการสามารถรับสำนวนคดีอาญาเมื่อมีการแจ้งข้อกล่าวหาแก่ผู้ต้องหาแล้ว แต่การสั่งคดีย่อมไม่มีประสิทธิภาพ ตาม“หลักดุลพินิจ” เพราะไม่มีตัวผู้ต้องหาอยู่ขณะที่พนักงานอัยการทำความเห็น อีกทั้งยังส่งผลให้การบังคับใช้มาตรา165 วรรคหนึ่ง สิ้นสภาพการบังคับใช้ไปโดยปริยาย เพราะไม่จำต้องมีตัวผู้กระทำความผิดมายังศาลในวันไต่สวนมูลฟ้องก็ได้ จนต่อเนื่องไปยังการพิจารณาในชั้นศาลตามมาตรา 172 อีกด้วย

ผลกระทบของการแก้ไขวรรคสามของมาตราดังกล่าว ได้กระทบต่อสิทธิของผู้ถูกกล่าวหาตั้งเเต่เริ่มกระบวนการสั่งคดีกระทั่งการพิจารณา สิทธิในการมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรมของผู้ถูกกล่าวหาถูกละเมิดและผลการวินิจฉัยที่ออกมาในรูปของคำพิพากษาก็มิได้ตั้งอยู่บนหลักการตรวจสอบความจริงที่มีประสิทธิภาพเเต่อย่างใด

การเเยกส่วนขององค์กรไม่สอดคล้องต่อเเนวคิดบูรณาการงานป้องกันเเละควบคุมอาชญากรรม ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนมีข้อสังเกตว่า การเพิ่มเติมมาตรา 145/1 ส่งผลดีต่อมาตรการจัดการภายในของสำนักงานตำรวจแห่งชาติเท่านั้น แต่ทำให้เกิดการแยกส่วนในการปฏิบัติงานระหว่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติกับกระทรวงมหาดไทย และลดอำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดในการทำหน้าที่ทางกระบวนการยุติธรรมลง อีกทั้งยังเป็นการตัดสิทธิของผู้เสียหายที่จะร้องเรียนเพื่อขอความเป็นธรรมทางคดีต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งยังไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกับความพยายามที่จะบูรณาการงานด้านการป้องกันและควบคุมอาชญากรรมระหว่างฝ่ายปกครองและฝ่ายตำรวจให้เป็นเนื้อเดียวกัน โดยมอบหมายให้กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้กำกับดูแลงานป้องกันและควบคุมอาชญากรรมในท้องที่ และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ทำหน้าที่ป้องกันและควบคุมอาชญากรรมในระดับประเทศ โดยมีกลไกการตรวจสอบถ่วงดุล (Examination Principle) ที่เหมาะสม

นอกจากนี้ ยังส่งผลเป็นการแยกส่วนการปฏิบัติงานระหว่างสำนักงานอัยการสูงสุดและสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยการตัดอำนาจการทำความเห็นชอบหรือความเห็นแย้งคำสั่งไม่อุทธรณ์ของอธิบดีอัยการภาคและการทำความเห็นควรสั่งฟ้องหรือยื่นคำร้องขอขยายระยะเวลาอุทธรณ์หรือฎีกาเพื่อรอผลการทำความเห็นแย้งหรือความเห็นชอบตามมาตรา 145/1

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนยังมีข้อสังเกตอีกว่า การแก้ไขความในวรรคสามของมาตรา142 ยิ่งก่อให้เกิดการปฏิบัติงานที่แยกส่วนกันยิ่งขึ้น ระหว่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติและสำนักงานอัยการสูงสุด ซึ่งไม่สอดรับกับตามหลักการดำเนินคดีอาญาโดยรัฐ (Public Prosecution) ถือว่ารัฐเป็นผู้เสียหาย โดยทั้งพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการต้องเป็นผู้ร่วมรับผิดชอบในการดำเนินคดีชั้นเจ้าพนักงานและอาจเป็นช่องว่างที่ทำให้เกิดการประพฤติมิชอบในการทำคดีเพราะแม้ว่าผู้ต้องหาจะไม่อยู่ในการควบคุมตัวของรัฐ พนักงานสอบสวนก็ยังสามารถทำความเห็นสั่งฟ้องบุคคลนั้นและส่งไปยังพนักงานอัยการได้

บทสรุป

หากพิจารณาจากประวัติการก่อตั้งสำนักงานตำรวจแห่งชาติเเละพัฒนาการของกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญขององค์กรในคดีอาญามักเกิดในช่วงสถานการณ์ไม่ปกตินับเเต่เปลี่ยนการปกครองเมื่อปี 2475 เช่น ในปี  2481 เกิดการการยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นครั้งแรกและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้น (พลเรือตรีถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์) สั่งให้มีการโอนการสอบสวนคดีอาญาจากอำเภอให้เป็นหน้าที่ของตำรวจ หรือในปี 2518 มีการแก้ไขมาตรา 145 ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 333 มาเเล้ว

เเม้กระเเสเรียกร้องให้มีการปฏิรูปกิจการตำรวจ โดยเฉพาะงานสอบสวนก่อนรัฐประหาร ปี 2557 ทั้งโดยนักวิชาการเเละเจ้าหน้าที่ตำรวจเองจะไม่ประสบสำเร็จ เเต่มีการแก้ไขและออกกฎหมายซึ่งมีผลเป็นการเเทรกเเซงกิจการตำรวจเป็นระยะและศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่า การแก้ไขพระราชบัญญัติตำรวจ พ.ศ.2547 การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เเละการมอบหมายอำนาจหน้าที่ซึ่งเป็นภารกิจตำรวจให้เจ้าหน้าที่ทหารตามประกาศเเละคำสั่งคสช. ล้วนเเล้วเเต่เป็นการใช้อำนาจในทางนิติบัญญัติโดย คสช. ซึ่งมิได้ผ่านกระบวนการออกกฎหมายในระบอบผู้เเทนประชาชน จึงไม่มีความชอบธรรมใดๆ ที่จะกล่าวอ้างได้ว่าคำสั่งหรือประกาศดังกล่าวควรเป็นกฎหมายที่อยู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ยิ่งไปกว่านั้น การปฏิรูปควรเริ่มต้นมาจากความถูกต้องของหลักการใช้อำนาจและเคารพซึ่งหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย เพื่อให้ทั้งฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการ สามารถควบคุมและถ่วงดุลซึ่งกันและกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนยังเชื่อว่าการเริ่มต้นปฏิรูปด้วยหลักการที่ถูกต้องและโดยการได้มาซึ่งอำนาจอย่างชอบธรรม จะทำให้ข้อเสนอในประเด็นการปฏิรูปด้านต่างๆได้รับการยอมรับและความร่วมมือจากประชาชนอย่างแท้จริง