เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์

ผู้ประสานงานโครงการ ขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านทรัพยากรแร่ กลุ่มนิเวศวัฒนธรรมศึกษา

อ่านตอนแรกได้ที่ กฎหมายห้ามชุมนุมในรัฐทหาร ตอนที่ 1

องค์ประกอบหลักของการชุมนุมสาธารณะตามพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558  หรือ ‘กฎหมายชุมนุมสาธารณะ’ เกี่ยวข้องอยู่สองเรื่อง  เรื่องแรกเกี่ยวข้องกับลักษณะหรือประเภทของ ‘กิจกรรม’ ตามมาตรา 3[1] ที่กำหนดว่ากิจกรรมประเภทใดบ้างอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายฉบับนี้ที่ต้องแจ้งการชุมนุมต่อผู้รับแจ้งหรือเจ้าพนักงานเสียก่อนจึงจะได้รับความคุ้มครองและอำนวยความสะดวกให้เกิดการชุมนุมได้  ส่วนลักษณะหรือประเภทของกิจกรรมใดที่ไม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายฉบับนี้ก็สามารถทำได้เลยโดยไม่ต้องแจ้งการชุมนุมก่อน

เรื่องที่สองเกี่ยวข้องกับ ‘สถานที่’ ตามมาตรา 7[2] ที่ห้ามไม่ให้มีการชุมนุมในสถานที่บางประเภท  ส่วนการชุมนุมในสถานที่อื่นนอกเหนือจากที่ระบุไว้ในมาตรา 7 ให้ถือว่าอยู่ในบังคับที่ต้องได้รับความคุ้มครองและอำนวยความสะดวกตามกฎหมายฉบับนี้  โดยมีเงื่อนไขไม่กีดขวางทางเข้าออก หรือรบกวนการปฏิบัติงานหรือการใช้บริการสถานที่สำหรับสถานที่บางประเภทตามมาตรา 8[3] แต่ไม่ได้ห้ามการชุมนุมในสถานที่บางประเภทตามที่ระบุไว้ในมาตรา 8 แต่อย่างใด

ดังนั้น  ถ้าการชุมนุมใดไม่ใช่กิจกรรมและสถานที่ตามที่ระบุไว้ในมาตรา 3 และมาตรา 7 ก็ควรได้รับความคุ้มครองและอำนวยความสะดวกให้ชุมนุมได้ภายใต้กฎหมายฉบับนี้  โดยเฉพาะกิจกรรมที่ถูกยกเว้นให้ไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายฉบับนี้ตามมาตรา 3 ยิ่งสามารถทำได้เลยโดยไม่ต้องแจ้งการชุมนุมตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายฉบับนี้

ประเด็นสำคัญต่อเนื่องมา  นั่นคือ  เมื่อพิจารณาในแง่ของ ‘กิจกรรม’ และ ‘สถานที่’ อันเป็นองค์ประกอบหลักตามกฎหมายฉบับนี้แล้ว จะพบว่าบทบัญญัติทุกตัวอักษรของกฎหมายฉบับนี้ไม่มีคำว่า ‘การเมือง’ หรือคำที่มีความหมาย/นัยยะเดียวกันหรือใกล้เคียงกันแม้สักคำเดียว  นั่นหมายความว่าอะไร ?

หมายความว่าไม่มีข้อห้าม ‘การชุมนุมการเมือง’ ในกฎหมายฉบับนี้  ทั้ง ‘การชุมนุมการเมือง’ และ ‘การชุมนุมไม่การเมือง’ ก็ล้วนถูกรับรองให้กระทำได้ภายใต้กฎหมายฉบับนี้

แต่ทำไมตลอดเกือบสามปีนับตั้งแต่เริ่มประกาศใช้บังคับกฎหมายฉบับนี้ สิทธิและเสรีภาพในการชุมนุมการเมืองจึงหายไปจากกฎหมายฉบับนี้ ?

มีสองสาเหตุหลัก  สาเหตุแรกมาจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558  เรื่อง การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติ  ในข้อ 12 ที่ระบุไว้ว่า “ผู้ใดมั่วสุม หรือชุมนุมทางการเมือง ณ ที่ใด ที่มีจำนวนตั้งแต่ห้าคนขึ้นไป ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ เว้นแต่เป็นการชุมนุมที่ได้รับอนุญาตจากหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือผู้ที่ได้รับมอบหมาย”  ด้วยคำสั่งนี้เองที่ขโมยการชุมนุมการเมืองไปจากรัฐธรรมนูญและกฎหมายชุมนุมสาธารณะ  โดยใช้ ‘จำนวน’ เป็นหลักเกณฑ์ในการพิจารณาว่าการชุมนุมใดก็ตามที่มีจำนวนตั้งแต่ห้าคนขึ้นไปถือว่าเข้าข่ายการชุมนุมการเมืองทั้งสิ้น  ซึ่งเป็นดุลพินิจที่คับแคบและขัดต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมายชุมนุมสาธารณะเพราะไม่ได้คำนึงถึงพฤติการณ์ของผู้ชุมนุมมาประกอบในการใช้ดุลพินิจ

คำสั่งนี้เปิดโอกาสให้เจ้าพนักงานสามารถใช้ดุลพินิจและกำหนดนิยามตามอำเภอใจได้  ในเมื่อเป็นคำสั่งที่ไม่กำหนดนิยามของคำว่า ‘มั่วสุม’  ‘มั่วสุมทางการเมือง’  ’ชุมนุมทางการเมือง’ ไว้  และไม่บังคับให้เจ้าพนักงานใช้ดุลพินิจโดยคำนึงถึง ‘จำนวน’ และ ‘พฤติการณ์’ ประกอบกัน จึงมักพบกรณีห้ามไม่ให้มีการชุมนุมและฟ้องคดีต่าง ๆ อยู่เสมอ โดยเจ้าพนักงานจะคำนึงถึงแต่ ‘จำนวนตั้งแต่ห้าคนขึ้นไป’ เป็นเรื่องหลักในการพิจารณาว่าการชุมนุมใดเข้าข่ายขัดคำสั่งนี้หรือไม่  ส่วนพฤติการณ์จะเป็นมั่วสุมหรือชุมนุมทางการเมืองหรือไม่  ในขณะที่ยังหานิยาม หลักเกณฑ์ เงื่อนไขใด ๆ ที่ชี้ชัดไม่ได้ก็ไม่ต้องไปสนใจมัน  สนใจเพียงแค่ว่าการชุมนุมใด ๆ ก็ตามที่มีจำนวนตั้งแต่ห้าคนขึ้นไปให้ถือว่าเป็นการมั่วสุมหรือชุมนุมทางการเมืองไว้ก่อน

สาเหตุที่สองเกิดจากทัศนคติทางการเมืองที่ไม่ถูกต้องในขบวนประชาชนด้วยกันเองที่มองว่ากฎหมายชุมนุมสาธารณะจะคุ้มครองและอำนวยความสะดวกให้ใครก็ตามที่ไม่แสดงท่าทีการชุมนุมการเมือง  แต่จะไม่คุ้มครองและอำนวยความสะดวกให้ใครก็ตามที่ทำการชุมนุมการเมือง  ซึ่งเป็นทัศนคติที่ทำให้เกิดการกีดกันและแบ่งแยกประชาชนส่วนอื่นออกจากตัวเองเพราะหวั่นเกรงว่าการชุมนุมไม่การเมืองของตนจะถูกเหมารวมว่าเป็นการชุมนุมการเมืองไปด้วย  และจะทำให้ถูกสั่งห้ามชุมนุมหรือฟ้องคดีด้วยเหตุที่ไม่ได้รับความคุ้มครองและอำนวยความสะดวกตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะและคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558

ข้อเท็จจริงก็คือ  ในสภาวะที่บ้านเมืองปกครองโดยรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. ได้สร้างภาวะครอบและเหลื่อมซ้อนระหว่างกฎหมายชุมนุมสาธารณะกับคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ขึ้นมา  ซึ่งภาวะดังกล่าวไม่ให้ความสำคัญในแง่ที่ว่าการชุมนุมใด ๆ เป็นการชุมนุมการเมืองหรือไม่การเมือง  หรือเป็นการชุมนุมที่เข้าข่าย องค์ประกอบ หรือนิยามของคำว่าการเมืองหรือไม่อย่างไร  เพราะจะถูกเหมารวมว่าเป็นการชุมนุมการเมืองไปหมด  เนื่องจากในภาวะดังกล่าวไม่ว่าการชุมนุมการเมืองหรือไม่การเมืองรัฐบาลเผด็จการก็ไม่อยากให้เกิดขึ้นทั้งสิ้นเพราะสร้างความสั่นคลอนให้แก่ความมั่นคง

เราควรทำอย่างไร ?

ประการแรก  เราไม่ควรมานั่งถกเถียงกันว่าการชุมนุมใดเป็นการชุมนุมการเมืองหรือไม่การเมือง  เพราะในแง่มุมที่สำคัญยิ่ง  ไม่ว่าจะเป็นการชุมนุมการเมืองหรือไม่การเมืองในความหมายของใครหรือของอะไรก็ตาม  สิ่งที่เหมือนกันอย่างหนึ่งก็คือเป็นการสร้างพลังประชาชนทั้งคู่  ซึ่งเป็นสิ่งงดงามของสังคมที่ประชาชนต้องใช้ชีวิตโดยมีสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานภายใต้รัฐและทุนที่มีพฤติกรรมจ้องแต่จะเอารัดเอาเปรียบและกดขี่ขูดรีดประชาชนตลอดเวลา  หากประชาชนไม่สร้างกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลทั้งในทางการเมืองและไม่การเมืองให้เข้มแข็ง

ดังนั้น  เราควรยืนยันในหลักการว่า ไม่ว่าการชุมนุมการเมืองหรือการชุมนุมไม่การเมือง ประชาชนก็สามารถกระทำได้ภายใต้ขอบเขตการใช้สิทธิและเสรีภาพตามระบบกฎหมายปกติ  อย่างน้อยที่ใช้อ้างได้ในเวลานี้ก็คือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายชุมนุมสาธารณะ  ซึ่งคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ขัดต่อกฎหมายทั้งสอง

ประการที่สอง  เราไม่ควรแยกการเมืองออกจากปัญหาชาวบ้าน  การชุมนุมของประชาชนจะมีพลังต่อรอง กดดันและเรียกร้องหาความเป็นธรรมกับรัฐและทุนต้องชุมนุมไปให้ถึงการเมือง  ต้องเอาปัญหาชาวบ้านไปชุมนุมเชื่อมโยงให้ถึงปัญหาทางการเมืองที่ผลิตโครงการพัฒนา นโยบายและกฎหมายที่ไม่เป็นธรรมมากดทับและก่อให้เกิดผลกระทบอยู่ในพื้นที่ต่าง ๆ

ประการที่สาม  ต้องเอาสิทธิเสรีภาพการชุมนุมการเมืองกลับคืนสู่กฎหมายปกติ  อย่าปล่อยให้มันถูกแยกออกไปอยู่ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558

ประการที่สี่  ในกฎหมายชุมนุมสาธารณะถึงแม้จะไม่ถูกครอบและเหลื่อมซ้อนจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ก็มีปัญหามากในตัวของมันเอง  เนื่องจากนิยามที่กว้างขวางของ ‘การชุมนุมสาธารณะ’ ถูกวางเงื่อนไขและหลักเกณฑ์หยุมหยิมเพื่อลดทอนคุณค่าการชุมนุมสาธารณะลงไปด้วยการต้องแจ้งการชุมนุมก่อน  หากไม่แจ้งก็มีความผิด  พอแจ้งแล้วเจ้าพนักงานตอบมาโดยมีเงื่อนไขและหลักเกณฑ์หยุมหยิมในทางที่เป็นอุปสรรคขัดขวางการชุมนุมก็เริ่มสร้างภาระยุ่งยากให้ทันที  เพราะมันเป็นเรื่องของภาษากฎหมายที่ต้องจ้างนักกฎหมายทำหนังสือโต้ตอบให้  ถ้าหากเจ้าพนักงานมีคำสั่งห้ามชุมนุมก็จะยุ่งยากมากยิ่งขึ้นเพราะต้องจ้างนักกฎหมายอุทธรณ์คำสั่ง  สิ่งเหล่านี้เป็นการสร้างภาระยุ่งยากและค่าใช้จ่ายแก่ประชาชนทั้งหลาย  เพราะมีพื้นที่/กรณีปัญหามากมายที่ประชาชนไม่สามารถหานักกฎหมายมาช่วยเหลือได้  ตรงจุดนี้เองที่เป็นการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไปโดยอัตโนมัติ  ในแง่นี้ เราไม่ควรสยบยอมต่อกฎหมายฉบับนี้หากกฎหมายฉบับนี้ไม่ถูกแก้ไขให้ดีขึ้น  หรือมิเช่นนั้นก็ควรร่วมกันต่อสู้คัดค้านให้กฎหมายฉบับนี้ยกเลิกไปเสียหากสาระสำคัญ กระบวนการและขั้นตอน เงื่อนไขและหลักเกณฑ์ที่สร้างขึ้นมาเพื่อละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไม่ถูกแก้ไข

ทำไมเราควรทำเช่นนั้น ?  ก็เพราะว่าเสรีภาพในการชุมนุม ซึ่งมักจะมีเสรีภาพในการพูดและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นประกอบส่วนอยู่ด้วยทั้งก่อน ระหว่างและหลังการชุมนุมมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อชีวิตจิตใจเรา ต่อความเป็นมนุษย์ของเรา มันสำคัญมากเหมือนกับคำคมร่วมสมัยของผู้ที่เคารพนับถือท่านหนึ่งเคยกล่าวไว้ว่า “ห้ามฉันพูด ฉันก็จะพิมพ์ ห้ามฉันพิมพ์ ฉันก็จะเขียน ห้ามฉันเขียน ฉันก็จะยังคิด หากห้ามฉันคิด ก็ต้องห้ามลมหายใจฉัน”[4]  นั่นแหละ เสรีภาพการชุมนุมไม่ต่างจากคำคมร่วมสมัยที่ยกขึ้นมานี้ “ห้ามไม่ให้ฉันชุมนุม ห้ามลมหายใจฉันดีกว่า”

.

[1] มาตรา 3  พระราชบัญญัตินี้ไม่ใช้บังคับแก่การชุมนุมสาธารณะ ดังต่อไปนี้

(1) การชุมนุมเนื่องในงานพระราชพิธีและงานรัฐพิธี

(2) การชุมนุมเพื่อประกอบพิธีกรรมทางศาสนาหรือกิจกรรมตามประเพณีหรือตามวัฒนธรรมแห่งท้องถิ่น

(3) การชุมนุมเพื่อจัดแสดงมหรสพ กีฬา ส่งเสริมการท่องเที่ยว หรือกิจกรรมอื่นเพื่อประโยชน์ทางการค้าปกติของผู้จัดการชุมนุมนั้น

(4) การชุมนุมภายในสถานศึกษา

(5) การชุมนุมหรือการประชุมตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หรือการประชุมสัมมนาทางวิชาการของสถานศึกษาหรือหน่วยงานที่มีวัตถุประสงค์ทางวิชาการ

(6) การชุมนุมสาธารณะในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึกและการชุมนุมสาธารณะที่จัดขึ้นเพื่อประโยชน์ในการหาเสียงเลือกตั้งในช่วงเวลาที่มีการเลือกตั้ง แต่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

[2] มาตรา 7  การจัดการชุมนุมสาธารณะในรัศมีหนึ่งร้อยห้าสิบเมตรจากพระบรมมหาราชวัง พระราชวัง วังของพระรัชทายาทหรือของพระบรมวงศ์ตั้งแต่สมเด็จเจ้าฟ้าขึ้นไป พระราชนิเวศน์ พระตำหนัก หรือจากที่ซึ่งพระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท พระบรมวงศ์ตั้งแต่สมเด็จเจ้าฟ้าขึ้นไป หรือผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ประทับหรือพำนัก หรือสถานที่พำนักของพระราชอาคันตุกะ จะกระทำมิได้

การจัดการชุมนุมสาธารณะภายในพื้นที่ของรัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล และศาลจะกระทำมิได้ เว้นแต่มีการจัดให้มีสถานที่เพื่อใช้สำหรับการชุมนุมสาธารณะภายในพื้นที่นั้น

ศาลตามวรรคสองหมายความถึง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลทหารและศาลอื่นตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาล

ในกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์แห่งการรักษาความปลอดภัยสาธารณะและความสงบเรียบร้อยของประชาชน ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติหรือผู้ที่ได้รับมอบหมายมีอำนาจประกาศห้ามชุมนุมในรัศมีไม่เกินห้าสิบเมตรรอบสถานที่ตามวรรคสอง  ทั้งนี้ ให้คำนึงถึงจำนวนของผู้เข้าร่วมชุมนุมและพฤติการณ์ในการชุมนุมด้วย

[3]  มาตรา 8  การชุมนุมสาธารณะต้องไม่กีดขวางทางเข้าออก หรือรบกวนการปฏิบัติงานหรือการใช้บริการสถานที่ ดังต่อไปนี้

(1) สถานที่ทำการหน่วยงานของรัฐ

(2) ท่าอากาศยาน ท่าเรือ สถานีรถไฟ หรือสถานีขนส่งสาธารณะ

(3) โรงพยาบาล สถานศึกษา และศาสนสถาน

(4) สถานทูตหรือสถานกงสุลของรัฐต่างประเทศ หรือสถานที่ทำการองค์การระหว่างประเทศ

(5) สถานที่อื่นตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด

[4]  สมบัติ บุญงามอนงค์  เป็นคนกล่าวถ้อยคำนี้ขณะที่ถูกทหารควบคุมตัวอยู่ที่กองบัญชาการตำรวจตระเวณชายแดนภาค 1 จังหวัดปทุมธานี  จากการที่เขาผูกผ้าสีแดงบริเวณป้ายแยกราชประสงค์ภายหลังเหตุการณ์ 10 เมษายน 2553 และ 19 พฤษภาคม 2553 ที่ประชาชนถูกฆ่าตายกลางท้องถนนในกรุงเทพฯกว่าร้อยศพ – ผู้เขียน