ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน

 

ตามที่สภาความมั่นคงแห่งชาติได้มีมติวันที่ 21 พฤษภาคม 2563 เสนอให้มีการต่อระยะเวลาการใช้สถานการณ์ฉุกเฉินและศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 (ศบค.) ได้มีมติเห็นชอบต่ออายุการใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ) อีก 1 เดือน ไปจนถึง 30 มิถุนายน 2563 โดยจะได้เสนอคณะรัฐมนตรีในวันที่ 26 พฤษภาคมนี้ การขยายการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากเนื่องจากในสถานการณ์ปัจจุบัน ภาวะการระบาดของโรคโควิด–19 นั้นได้เบาบางลงเป็นอย่างยิ่ง และการขยายประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวในสภาวะที่โรคระบาดเบาบางลงเช่นนี้ได้ก่อให้เกิดคำถามว่า การขยายสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นเป็นไปเพื่อป้องกันโรคติดต่ออย่างแท้จริงหรือเป็นการอาศัยอำนาจตามสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อเหตุผลอื่น

หลังการขยายการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินรอบที่ 2 เมื่อสิ้นเดือนเมษายนที่ผ่านมานั้น ทางศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนได้นำเสนอ 5 เหตุผลว่าทำไมรัฐบาลไม่ควรต่ออายุการใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ซึ่งทางศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนยังคงยืนยันเหตุผลในข้างต้น และในบทความนี้ ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนขอนำเสนอข้อสังเกตและมุมมองทางกฎหมายเพิ่มเติมเรื่องการต่ออำนาจสถานการณ์ฉุกเฉินรอบที่ 3 ดังนี้

.

1. สถานการณ์การระบาดของโรคโควิด -19 ในปัจจุบันอาจไม่เข้านิยามองค์ประกอบของ “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินอีกต่อไป

“สถานการณ์ฉุกเฉิน” หมายความว่า สถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรืออาจทําให้ประเทศหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขันหรือมีการกระทําความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือการสงคราม ซึ่งจําเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรทย เอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต ผลประโยชน์ของชาติการปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดํารงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ส่วนรวม หรือการป้องปัดหรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่างฉุกเฉินและร้ายแรง

จากนิยามข้างต้น โดยทั่วไปสถานการณ์ฉุกเฉินในเบื้องต้นจะต้องเป็นสถานการณ์ที่สร้างผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อสังคมหรือต่อรัฐ เช่น การกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ และสถานการณ์ดังกล่าวจะต้องมีความ “จำเป็น” ในการสร้างมาตรการอย่างเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งคุณค่าสำคัญของรัฐ เช่น การปกครองระบอบประชาธิปไตย ความปลอดภัยของประชาชน ในทางข้อเท็จจริงอาจกล่าวได้ว่า สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด – 19 ในประเทศไทยนับตั้งแต่เดือนพฤษภาคมมานั้น ไม่ใช่สถานการณ์ที่มีความรุนแรงถึงขนาดที่รัฐ “จำเป็น” จะต้องใช้มาตรการต่างๆ ตามพระราชกำหนดฉบับนี้อีกต่อไป

จากข้อเท็จจริงว่าในประเทศไทย เป็นเวลามากกว่า 19 วันแล้ว ที่ยอดผู้ป่วยโควิด – 19 เป็นเลขตัวเดียวโดยมีอยู่สามวันที่ ศบค. รายงานตัวเลขเป็น 0 ได้แก่วันที่ 13, 16 และวันที่ 22 พฤษภาคม 2563 เมื่อการระบาดดังกล่าวลดลงเป็นอย่างมาก และด้วยข้อเท็จจริงที่ว่ารัฐยังมีเครื่องมือทางกฎหมายอื่นในการจัดการกับโรคระบาดอยู่แล้ว เช่น พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พระราชบัญญัติสำรวจการกักตุนโภคภัณฑ์ ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่าสถานการณ์ปัจจุบันไม่ใช่สถานการณ์ “ฉุกเฉิน” ตามความหมายของพระราชกำหนดการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินอีกต่อไป กล่าวคือ ไม่ใช่สถานการณ์อันจำเป็นที่รัฐต้องใช้มาตรการต่างๆ อย่างเร่งด่วนเพื่อรักษาคุณค่าพื้นฐานบางประการของรัฐหรือประโยชน์สาธารณะที่สำคัญยิ่งไว้แต่อย่างใด

.

2. การหยุดใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ และเปลี่ยนมาใช้มาตรการตามกฎหมายปกติที่มีอยู่แล้วแทน ย่อมทำให้สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้รับการประกันมากกว่า เนื่องจากศาลปกครองสามารถตรวจสอบได้

แม้รัฐบาลจะออกมาตรการที่ผ่อนคลายมากขึ้น หากเทียบกับระยะแรกที่ประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉิน อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันยังมีมาตรการจำนวนหนึ่งที่มีปัญหาเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย เช่นกรณีที่มีข้อถกเถียงกันมากคือมาตรการห้ามบริโภคสุราในสวนอาหารหรือภัตตาคาร ตามข้อกำหนดมาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ฉบับที่ 6 และฉบับที่ 7 ซึ่งการห้ามดื่มสุราที่ร้านอาหารหรือภัตตาคารนั้นมีขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันการระบาดของโรคโควิด – 19 แม้ภาครัฐได้ชี้แจ้งว่า การดื่มสุราอาจทำให้เกิดการมั่วสุมประชุมกันโดยไม่ได้เว้นระยะห่างและในขณะดื่มนั้นไม่สามารถสวมหน้ากากอนามัยไปด้วยได้ทำให้มีความเป็นไปได้ที่จะเกิดการติดต่อ

หากพิจารณาจากสามัญสำนึกเราอาจกล่าวได้ว่า ในการรับประทานเครื่องดื่มร่วมกัน ทั้งชา กาแฟ หรือน้ำอัดลม ล้วนไม่อาจใส่หน้ากากอนามัยขณะดื่มได้ หรือแม้แต่มาตรการการควบคุมการเพิ่มจำนวนผู้ติดเชื้อในช่วงแรก ทั้งมาตรการให้ปิดสถานที่จำหน่ายสุราทั่วประเทศ และมาตรการการออกคำสั่งให้ประชาชนทุกคนต้องสวมหน้ากากอนามัยก่อนออกจากบ้านของผู้ว่าราชการจังหวัดบางจังหวัดว่าเป็นอำนาจที่สามารถสั่งการได้หรือไม่ มาตรการดังกล่าวเหล่านี้มีปัญหาว่าเป็นมาตรการที่สามารถบรรลุผลได้จริงหรือไม่ จำกัดสิทธิน้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้หรือไม่ และสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่เสียไปได้สัดส่วนกับประโยชน์สาธารณะหรือไม่ กล่าวคือมาตรการดังกล่าวอาจมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยหลักความได้สัดส่วน อันเป็นหลักการในการควบคุมมาตรการของรัฐที่กระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชนซึ่งเป็นหลักกฎหมายที่สำคัญอย่างหนึ่งที่ศาลปกครองใช้ในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง

โดยทั่วไปเราไม่อาจปฏิเสธได้เลยว่า ศาลปกครองเป็นองค์กรตุลาการที่เหมาะสมในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของผลผลิตต่างๆ ที่เกิดจาก พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เนื่องจากโดยส่วนใหญ่มาตรการที่ออกมาโดยอาศัย พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ นั้นเป็นการกระทำทางปกครอง โดยหลักต้องถูกตรวจสอบได้โดยศาลปกครองซึ่งมีวิธีพิจารณาที่เอื้อกับเอกชนผู้ถูกกระทบสิทธิมากกว่า ไม่ว่าจะเป็นระบบวิธีพิจารณาแบบไต่สวนก็ดี หรือการยกเว้นค่าธรรมเนียมศาลก็ดี รวมไปถึงบรรดาตุลาการที่มีความรู้เรื่องกฎหมายปกครองอย่างเข้มข้นก็ดี ล้วนส่งผลให้การประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นไปได้ดีกว่าการฟ้องศาลยุติธรรม

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันมาตรการทั้งหลายที่เกิดขึ้นไม่อาจถูกตรวจสอบได้โดยศาลปกครองเนื่องจากมาตรา 16 ของ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ที่กำหนดให้การกระทําตามพระราชกําหนดนี้ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง และเมื่อไปฟ้องศาลยุติธรรมจากแนวคำวินิจฉัยในคดีก่อนๆ เช่น คดี Fit to Fly ที่นักศึกษาฟ้องให้มีการยกเลิกการกำหนดให้บุคคลที่มีสัญชาติไทยต้องมีหนังสือรับรองจากสถานทูตหรือสถานกงสุลไทย และใบรับรองแพทย์ยืนยันว่ามีสุขภาพเหมาะสมต่อการเดินทางทางอากาศก่อนกลับเข้าประเทศไทยในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด ศาลยุติธรรมก็ไม่รับพิจารณาคดี เนื่องจากเทคนิคทางกฎหมายเรื่องอำนาจฟ้อง

ดังนั้น เราอาจกล่าวได้ว่าในปัจจุบันผลผลิตทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจาก พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ มีแนวโน้มที่ไม่อาจถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการอย่างสิ้นเชิง ซึ่งมีผลต่อการประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามหลักนิติรัฐเป็นอย่างมาก การยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและเปลี่ยนไปใช้กฎหมายตามปกติที่มีในการควบคุมโรคติดต่อแทนย่อมส่งผลให้การประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นไปได้ดียิ่งขึ้น เนื่องจากประชาชนผู้ถูกกระทบสิทธิโดยมาตรการควบคุมโรคติดต่อต่างๆ สามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้

.

3. การต่ออายุสถานการณ์ฉุกเฉินที่ขาดการมีส่วนร่วมจากองค์กรนิติบัญญัติย่อมไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย

แม้รัฐในระบอบประชาธิปไตยจะมีสถานการณ์บางอย่างที่เราอาจต้องยอมรับให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเพิ่มเติมจากปกติเพื่อรับมือกับสถานการณ์ที่ต้องจัดการอย่างเฉียบพลัน ยกตัวอย่างเช่น สงคราม จลาจล การก่อการร้าย ฯลฯ อย่างไรก็ตาม หากประเทศใดหรือรัฐใดกล่าวอ้างว่าปกครองในระบอบประชาธิปไตยแล้ว ประเทศหรือรัฐนั้นไม่อาจปฏิเสธการมีส่วนร่วมของผู้แทนราษฎรได้แม้ในสถานการณ์ฉุกเฉิน ในประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยหยั่งรากอย่างเข้มแข็ง เช่น ประเทศฝรั่งเศส ตาม “รัฐบัญญัติเกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉิน 1955” การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยฝ่ายบริหารจะประกาศได้ครั้งละ 12 วัน และในการขยายระยะเวลาออกไปเกินกว่า 12 วันแรกเริ่มจะต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา เช่นกันเดียวกันกับในส่วนรัฐบัญญัติเกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉินทางสาธารณสุขที่ฝรั่งเศสใช้ในการรับมือโควิด-19  การต่ออายุสถานการณ์ฉุกเฉินทางสาธารณสุขจำเป็นต้องได้รับความยินยอมจากรัฐสภาเช่นกัน หรือในประเทศสเปน แม้สเปนจะมีการแบ่งระดับการใช้อำนาจสถานการณ์ฉุกเฉินออกเป็นหลายขั้น แต่สเปนได้เลือกใช้สถานการณ์ฉุกเฉินขั้นที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเบาที่สุดในการรับมือโควิด – 19 กล่าวคือ State of Alarm  โดยสามารถประกาศได้ 15 วันและการขยายเวลาสถานการณ์ฉุกเฉินประเภทดังกล่าวจำเป็นต้องได้รับความยินยอมจากองค์กรนิติบัญญัติ (Congress) ที่ถือว่าเป็นผู้แทนปวงชนด้วยเช่นกัน

หากเทียบกับประเทศไทย การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินสามารถประกาศได้คราวละสามเดือนและสามารถขยายระยะเวลาได้โดยอำนาจของนายกรัฐมนตรีโดยอาศัยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีซึ่งปราศจากการมีส่วนร่วมของฝ่ายนิติบัญญัติอย่างสิ้นเชิง นับว่าเป็นการประกาศฯ ที่ขาดการยึดโยงกับประชาชนอย่างน่าใจหาย

การมีส่วนร่วมขององค์กรนิติบัญญัติในการพิจารณาต่อระยะเวลาสถานการณ์ฉุกเฉินมีความสำคัญ เนื่องจากโดยหลักแล้วองค์กรนิติบัญญัติย่อมมีที่มาโดยมีความยึดโยงกับประชาชนสูง เป็นตัวแทนของประชาชนจากการเลือกตั้ง ดังนั้น การให้ผู้แทนของประชาชนมีส่วนร่วมพิจารณาย่อมทำให้ฝ่ายบริหารเห็นเสียงสะท้อนของประชาชน ได้ความคิดเห็นและมุมมองที่หลากหลายยิ่งขึ้นต่อการตัดสินใจว่าจะต่อสถานการณ์ฉุกเฉินหรือไม่

อีกทั้งท้ายที่สุดการตัดสินใจขั้นเด็ดขาดว่าจะต่อหรือไม่ต่อสถานการณ์ฉุกเฉินควรเป็นอำนาจของผู้แทนประชาชน ไม่เช่นนั้นแล้วฝ่ายบริหารที่ฉ้อฉลอาจอาศัยอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้โดยไม่มีที่สิ้นสุดเพื่อให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจมากกว่าปกติและทำให้กลไกตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจซึ่งเป็นกลไกปกติในการปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชนเสียไป ท้ายที่สุดระบอบประชาธิปไตยซึ่งยืนหยัดในหลักการ “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นย่อมเป็นของราษฎรทั้งหลาย” จะกลายเป็นเพียงถ้อยคำอันแสนว่างเปล่าที่ไม่มีค่าอีกต่อไป

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเข้าใจถึงข้อท้าทายและสถานการณ์ที่ซับซ้อนในการระบาดของโรคโควิด-19 ที่ประเทศไทยและทั่วทั้งโลกกำลังเผชิญ อีกทั้งเห็นว่าการบังคับใช้ พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ที่มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนเรื่องการควบคุมการระบาดของโรคโควิด-19 ควรเป็นมาตรการที่ชั่วคราวและตรงตามวัตถุประสงค์ในการควบคุมโรคระบาดเพียงประการเดียว ดังนั้น เมื่อสถานการณ์ความรุนแรงของโรคระบาดได้ลดระดับลงแล้ว รัฐบาลสามารถใช้อำนาจตามกฎหมายปกติในการป้องกันการแพร่ระบาดระยะต่อไป

การไม่ต่ออายุการใช้กฎหมายบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินจึงเป็นหนทางคลี่คลายปัญหาที่สังคมไทยกำลังเผชิญอยู่ในด้านเศรษฐกิจสังคมไปพร้อมกับสถานการณ์ด้านสาธารณสุข อีกทั้งหากจำเป็นต้องมีการต่ออายุการใช้กฎหมายบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน การต่ออายุนี้ต้องยึดโยงกับประชาชนและตัวแทนของประชาชนจากการเลือกตั้ง นั่นคือองค์กรนิติบัญญัติ

.


อ่านความเห็นทางกฎหมายและข้อสังเกตต่อการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของรัฐบาล ต่อการรับมือกับโควิด-19 ของศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเพิ่มเติมที่

ข้อสังเกตทางกฎหมายต่อการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อรับมือโควิด-19

Summary of “The Legal Opinion on the Declaration of the State of Emergency in Response to COVID-19 Pandemic”

5 เหตุผล “ไม่ควร” ต่ออายุ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ อีกต่อไป

One Month under the State of Emergency: Five Reasons Why the Emergency Decree Should Not Be Extended