ข้อความคิดทางกม. ในระบอบปชต. : “ประชาชนเป็นรากฐานของกม. มหาชนไทย” มิใช่สถาบันกษัตริย์

เกื้อ เจริญราษฎร์ 

เจ้าหน้าที่ฝ่ายวิจัยกฎหมายและสิทธิมนุษยชน ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน

 

ในระบอบการเมืองการปกครองของไทยนั้นแต่เดิมก่อน ๒๔๗๕ ระบอบการปกครองในไทยเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งเป็นระบอบเผด็จการประเภทหนึ่ง อำนาจสูงสุดเป็นของพระมหากษัตริย์ การตรวจสอบถ่วงดุลตามหลักการแบ่งแยกอำนาจและการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานตามระบบกฎหมายยังไม่เกิดขึ้นตามความหมายของระบอบประชาธิปไตย แต่หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎร ระบอบประชาธิปไตยได้ถูกสถาปนาขึ้นและกฎหมายมหาชนไทยซึ่งมีรากฐานคือ “ประชาชน” ได้เริ่มก้าวเดินตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา โดยในธรรมนูญการปกครองสยามฉบับชั่วคราวนั้น ได้บัญญัติรับรองหลักการดังกล่าวไว้ในมาตราแรกอันเป็นมาตราที่สำคัญที่สุด โดยบัญญัติไว้ว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย”

เนื่องในโอกาสครบรอบ ๘๘ ปี การอภิวัฒน์สยาม ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ และครบรอบการก่อเกิดธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕ ในวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ บทความนี้มุ่งสำรวจข้อความคิดบางประการที่เกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยและต้องการเผยแพร่ข้อสังเกตในทางกฎหมายให้แก่บุคคลทั่วไปรวมถึงนักกฎหมายที่สนใจ และท้ายที่สุดบทความนี้มุ่งหมายที่จะยืนหยัดในข้อความคิดที่ว่า “ประชาชนเป็นรากฐานของระบบกฎหมายมหาชน” [1] มิใช่สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นรากฐานของกฎหมายมหาชน ตามที่บวรศักดิ์ อุวรรณโณ กล่าวอ้างและอธิบายไว้ว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนร่วมกันกับพระมหากษัตริย์”

.

.

๑. ความหมายโดยสังเขปของระบอบประชาธิปไตยกับราษฎร ในฐานะรากฐานของกฎหมายมหาชน

การปกครองระบอบประชาธิปไตยนั้นมีการให้นิยามความหมายที่หลากหลาย แต่ในทางวิชาการเราอาจกล่าวได้ว่าสาระสำคัญอันเป็นมาตรวัดที่ใช้ในการตอบคำถามว่าประเทศหนึ่งหรือรัฐๆ หนึ่งปกครองด้วยระบอบอะไรนั้น อาจจะต้องพิจารณาจากสองประเด็นคือ “รัฐบาลใช้อำนาจอย่างไร” และ “รัฐบาลมีที่มาอย่างไร” [2]

หากรัฐบาลนั้นมีที่มาของอำนาจโดยมีจุดยึดโยงผ่านประชาชนและใช้อำนาจโดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน เราอาจกล่าวได้ว่ารัฐนั้นปกครองในระบอบประชาธิปไตย หากอุปมาระบอบประชาธิปไตยเปรียบดังโต๊ะไม้ตัวหนึ่ง ซึ่งจำเป็นต้องมีขาที่ค้ำจุนสองข้าง ขาข้างหนึ่งนั้นคือหลักการทางกฎหมายที่กล่าวถึงเรื่องของการใช้อำนาจคือหลักนิติรัฐ (Rechtsstaat) ขาอีกข้างหนึ่งคือหลักการทางกฎหมายที่กล่าวถึงที่มาของอำนาจคือหลักประชาธิปไตย (Demokratieprinzip) หลักนิติรัฐนั้นคือหลักการที่ควบคุมการใช้อำนาจรัฐ โดยมีสาระสำคัญสองประการ ประการแรก รัฐนั้นย่อมต้องยอมผูกพันตนกับกฎหมายและความยุติธรรม ประการที่สอง รัฐจะต้องประกันสิทธิขั้นพื้นฐานให้แก่ราษฎร ซึ่งโดยหลักสิทธิดังกล่าวย่อมถูกรับรองไว้โดยกฎหมายสูงสุดหรือรัฐธรรมนูญ [3] เราอาจกล่าวได้ว่าหลักนิติรัฐคือรัฐที่ยอมตนอยู่ภายใต้กฎหมาย โดยมีวัตถุประสงค์สุดท้ายในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

อย่างไรก็ตาม ขาที่สำคัญอีกข้างหนึ่งที่ค้ำจุนระบอบประชาธิปไตยไว้ซึ่งกล่าวถึงที่มาของอำนาจ คือหลักประชาธิปไตย หลักการนี้เรียกร้องให้รัฐบาลที่ปกครองนั้นมาจากความยินยอมของประชาชน [4] หลักประชาธิปไตยนั้นประกอบด้วยหลักการย่อยหลายประการ เช่น หลักการพื้นฐานของการเลือกตั้ง หลักการปกครองโดยเสียงข้างมากและคุ้มครองเสียงข้างน้อย แต่หลักการที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งคือการปกครองโดยประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจรัฐสูงสุด กล่าวคือรัฐย่อมจะมีผู้ถือหรือผู้ทรงอำนาจสูงสุดอื่นนอกจากประชาชนไม่ได้ และการใช้อำนาจขององค์กรต่างๆ ของรัฐต้องมีรากฐานที่มาจากเจตจำนงของประชาชน ซึ่งหลักการนี้เป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดอย่างหนึ่งของรัฐที่ปกครองโดยระบอบประชาธิปไตย ในรัฐธรรมนูญหลายๆ ประเทศที่มีระบอบประชาธิปไตยหยั่งรากลึกและเข้มแข็ง ได้ประกาศหลักการนี้ไว้เป็นลายลักษณ์อักษร [5] เราไม่อาจปฏิเสธได้เลยว่า “ประชาชน” หรือ “ราษฎร” นั้นเป็นฐานที่มาแห่งอำนาจรัฐในระบอบประชาธิปไตย

เมื่อพิจารณาองค์ประกอบทางกฎหมายทั้งสองประการในการปกครองแบบระบอบประชาธิปไตย เราอาจกล่าวได้ว่าไม่ว่าในแง่การใช้อำนาจหรือในแง่ที่มาของอำนาจ ล้วนแล้วแต่มี “ประชาชน” เป็นตัวละครสำคัญในเวทีที่ชื่อว่าการปกครองระบอบประชาธิปไตยทั้งสิ้น ในแง่การใช้อำนาจ รัฐบาลจะต้องใช้อำนาจโดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามหลักนิติรัฐ และในแง่ที่มาของอำนาจรัฐบาล ก็ต้องมาจากความยินยอมของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดตามหลักประชาธิปไตย

ดังนั้นกฎหมายมหาชนซึ่งเป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการใช้อำนาจมหาชนกระทำการต่างๆ เพื่อประโยชน์สาธารณะ เมื่ออยู่ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งมี “ราษฎร” หรือ “ประชาชน” เป็นหัวใจสำคัญของระบอบแล้ว ราษฎรย่อมเป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนไทย มิใช่สถาบันพระมหากษัตริย์ตามที่นักกฎหมายอย่าง บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้กล่าวอ้างแต่อย่างใด

 

 

๒. ข้อสังเกตบางประการต่อคำกล่าวที่ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนไทย และอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนและพระมหากษัตริย์ร่วมกัน

การปกครองแบบประชาธิปไตยนั้นเป็นการปกครองที่ให้ความสำคัญกับประชาชน โดยทั่วไปในทางหลักการ ประชาชนย่อมเป็นเจ้าของอำนาจรัฐและการใช้อำนาจรัฐทั้งหลายย่อมต้องมีจุดยึดโยงกับประชาชนทั้งสิ้น แต่อย่างไรก็ตาม ในทางตำรากฎหมายไทย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้เคยนำเสนอว่า “สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนไทย” และนักวิชาการท่านดังกล่าวได้พยายามนำ “อำนาจสูงสุด” ของประเทศไปยึดโยงกับสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยกล่าวว่าอำนาจอธิปไตยนั้นอยู่ที่พระมหากษัตริย์และประชาชน โดยต่างจากรัฐธรรมนูญชาติอื่นที่ถือว่าประชาชนเท่านั้นที่เป็นเจ้าของอำนาจ [6] โดยคำอธิบายดังกล่าวได้ถูกใช้เป็นเหตุผลในการอธิบายต่อไปด้วยว่าทำไมสถาบันพระมหากษัตริย์จึงเป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนไทย ซึ่งผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับข้อความคิดดังกล่าวด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

 

.๑ การอธิบายว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนร่วมกันกับพระมหากษัตริย์ ก่อให้เกิดผลที่แปลกประหลาดในคำอธิบายเชิงวิชาการและระบบกฎหมาย

ไม่ว่าจะสังคมการเมืองที่ใด การอธิบายว่าในรัฐใดรัฐหนึ่งนั้นมีผู้ทรงอำนาจอธิปไตยร่วมกันคือพระมหากษัตริย์และประชาชน ย่อมเป็นคำอธิบายที่ไม่สอดคล้องกับสภาพโดยธรรมชาติของอำนาจรัฐ [7] อำนาจรัฐนั้นจะต้องมีความเป็นเอกภาพ [8] โดยหลักในรัฐๆ หนึ่งจะต้องมีผู้ถืออำนาจรัฐเพียงหนึ่งเดียว จะแบ่งแยกผู้ถืออำนาจรัฐไม่ได้ การกระทำทุกอย่างของรัฐในทางจินตภาพล้วนแล้วแต่มีที่มาจากเจตจำนงผู้ถืออำนาจรัฐทั้งสิ้น [9]

ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การกระทำของรัฐย่อมมีที่มาจากเจตจำนงของกษัตริย์ซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจรัฐ ส่วนในระบอบประชาธิปไตยการกระทำของรัฐย่อมมีที่มาจากเจตจำนงของประชาชน การอธิบายว่าประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจสูงสุดร่วมกับกษัตริย์ ย่อมก่อให้เกิดคำอธิบายที่แปลกประหลาดตามมา นั่นคือถ้าอธิบายว่าการกระทำของรัฐทุกอย่างล้วนแล้วแต่เป็นเจตจำนงของประชาชนร่วมกับพระมหากษัตริย์ หากเกิดกรณีที่ประชาชนมีเจตจำนงที่ขัดแย้งกับพระมหากษัตริย์อย่างชัดแจ้ง หรือเป็นกรณีที่ไม่สามารถหลอมรวมเจตจำนงระหว่างประชาชนกับพระมหากษัตริย์ได้โดยสิ้นเชิง การกระทำของรัฐนั้นๆ จะสามารถถือได้หรือไม่ว่าเป็นการกระทำที่เกิดจากเจตจำนงของประชาชนร่วมกับพระมหากษัตริย์ หรือควรถือว่าการกระทำนั้นเป็นเจตจำนงที่สอดคล้องกับเจ้าของอำนาจที่แท้จริงฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

คำอธิบายเรื่องพระมหากษัตริย์เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกับประชาชน อาจจะนำมาสู่คำถามที่แปลกประหลาดอีกประการหนึ่ง โดยทั่วไปในระบอบประชาธิปไตยที่มีระบบการเมืองรูปแบบรัฐสภา ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยย่อมมีสิทธิก่อตั้งเจตจำนงทางการเมืองผ่านการเลือกตั้งผู้แทนองค์กรนิติบัญญัติ หากกล่าวว่าพระมหากษัตริย์เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกับประชาชน ย่อมก่อให้เกิดคำถามต่อมาว่า พระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกับประชาชนจะสามารถไปก่อตั้งเจตจำนงทางการเมืองโดยการใช้สิทธิเลือกตั้งได้หรือไม่ หากพระมหากษัตริย์สามารถไปเลือกตั้งได้ย่อมก่อให้เกิดผลที่แปลกประหลาดตามมาเนื่องจากเป็นการกระทำที่กระทบต่อความเป็นกลางของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

ในเรื่องดังกล่าวคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๖/๒๕๔๓ ซึ่งเป็นคำวินิจฉัยเรื่องบุคคลผู้มีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๖๘ ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้วินิจฉัยเรื่องดังกล่าวว่า ในรัฐธรรมนูญมาตรา ๓ ได้บัญญัติว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขได้ใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล เมื่อพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงใช้อำนาจอธิปไตยแล้ว จึงย่อมไม่มีเหตุผลใดที่จะต้องเลือกผู้แทนมาเพื่อใช้อำนาจนั้นอีก โดยศาลรัฐธรรมนูญได้กล่าวว่า หากกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ย่อมจะก่อให้เกิดความขัดแข้งหรือไม่สอดคล้องกันกับหลักความเป็นกลางทางการเมืองของพระมหากษัตริย์ ด้วยเหตุผลดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า มาตรา ๖๘ อันกำหนดหน้าที่ในการเลือกตั้งไม่ใชกับพระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์แต่อย่างใด

 

 

.  คำกล่าวที่ว่า อำนาจอธิปไตยอยู่ที่พระมหากษัตริย์ร่วมกับประชาชนเป็นคำกล่าวที่ไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย

“เมื่อครั้นคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระมหากษัตริย์ซึ่งทรงอำนาจอธิปไตยอยู่ก็สละพระราชอำนาจนั้นให้ประชาชนทั้งประเทศ ด้วยการพระราชทานรัฐธรรมนูญให้กับประชาชนทั้งประเทศแล้วลดพระองค์ลงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่ยังทรงใช้อำนาจนั้นแทนปวงชน ซึ่งในทางกฎหมายถือว่าทั้งพระมหากษัตริย์และประชาชนต่างเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกัน” [10]

จากคำกล่าวข้างต้นเป็นเหตุผลส่วนหนึ่งที่ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้นำไปใช้ในการสรุปว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนร่วมกันกับพระมหากษัตริย์ ซึ่งเหตุผลดังกล่าวผู้เขียนเห็นว่าไม่มีความสอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย ในเชิงหลักการหากจะพิจารณาว่าใครเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยควรจะต้องพิจารณาที่ระบอบ (regime) เป็นหลัก คำว่าประชาธิปไตยหมายถึงการปกครองที่ประชาชนเป็นใหญ่ [11] โดยหลักอำนาจของรัฐนั้นย่อมมีที่มาจากประชาชน การปกครองในระบอบประชาธิปไตย (Democracy) แตกต่างกับการปกครองแบบที่กษัตริย์จำกัดอำนาจลงตามรัฐธรรมนูญ (konstitutionelle Monarchie[12] เนื่องจากระบอบดังกล่าวในเชิงหลักการอำนาจอธิปไตยยังอยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่กษัตริย์ได้จำกัดอำนาจตัวเองลงตามรัฐธรรมนูญ [13] ในขณะที่ระบอบประชาธิปไตยได้ยืนยันว่าอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศมีที่มาจากประชาชนเป็นหลักการซึ่งมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ดังนั้น เราอาจกล่าวได้ว่าระบอบกษัตริย์ที่มีอำนาจจำกัด (konstitutionelle Monarchie) นั้นเป็นคนละระบอบกับระบอบประชาธิปไตย (Democracy)

การกล่าวอ้างข้อเท็จจริงที่ว่าในการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น พระมหากษัตริย์ได้ทรงสละพระราชอำนาจเองโดยการพระราชทานรัฐธรรมนูญให้กับประชาชนชาวไทยทั้งประเทศและลดตัวลงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่ยังทรงใช้อำนาจนั้นแทนปวงชน อำนาจอธิปไตยจึงอยู่ที่ประชาชนร่วมกับพระมหากษัตริย์นั้น แม้อาจจะมีข้อถกเถียงในเชิงประวัติศาสตร์ว่าการกำเนิดขึ้นของรัฐธรรมนูญฉบับแรกของสยามนั้น เกิดจากการประนีประนอมกันระหว่างฝ่ายเจ้ากับฝ่ายคณะราษฎรหรือไม่ แต่หากเราพิจารณาจากหลักการที่ยืนยันในตัวบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) พ.ศ. ๒๔๗๕ ก็ดี หรือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามฉบับวันที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ ก็ดี ล้วนแล้วแต่มีบทบัญญัติที่ยืนยันถึงหลักการอำนาจสูงสุดหรืออำนาจอธิปไตยมีที่มาจากประชาชนทั้งสิ้น

.

.

ในธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามฉบับชั่วคราว ๒๔๗๕ ได้บัญญัติรับรองไว้ในมาตรา ๑ โดยกล่าวว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ส่วนในรัฐธรรมนูญสยามฉบับวันที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ ได้บัญญัติรับรองไว้ในมาตรา ๒ ซึ่งกำหนดไว้ชัดเจนว่า “อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวสยาม…”

เราอาจกล่าวได้ว่าการบัญญัติรัฐธรรมนูญในลักษณะที่รับรองหลักการดังกล่าวเป็นการประกาศหลักการอย่างชัดเจนว่าระบอบการปกครองดังกล่าวเป็นระบอบประชาธิปไตยและอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศนั้น เป็นของราษฎรหรือมาจากประชาชนโดยไม่ได้มีพระมหากษัตริย์ร่วมเป็นเจ้าของด้วย หากเรากล่าวว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนร่วมกันกับพระมหากษัตริย์ย่อม เป็นคำกล่าวที่ไม่สอดคล้องกับหลักการที่ปรากฎในกฎหมายสูงสุดและขัดแย้งกับหลักอำนาจสูงสุดมีที่มาจากประชาชนอันเป็นหัวใจของระบอบประชาธิปไตย

ในส่วนที่กล่าวอ้างถึงการที่พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจแทนประชาชนนั้น การที่กษัตริย์ใช้อำนาจแทนประชาชนไม่ได้ก่อให้เกิดความเป็นเจ้าของอำนาจร่วมกับประชาชน ในมิติของกฎหมาย “ผู้ถืออำนาจ” กับ “ผู้ใช้อำนาจนั้น” อาจเป็นคนละสถาบันหรือคนละองค์กรกัน ทั้งนี้ในระบอบประชาธิปไตยไม่ว่าจะเป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการ ล้วนต้องถูกสืบสาวความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมาจากประชาชนได้ทั้งสิ้น [14] โดยทั่วไปพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยนั้นเป็นสถาบันที่ดำรงอยู่ในฐานะองค์กรตามรัฐธรรมนูญและเป็นสถานะเป็นประมุขของรัฐ [15] เราอาจกล่าวได้ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยเป็นเสมือนศูนย์รวมจิตวิญญาณที่สืบสานวัฒนธรรมประเพณีผ่านกาลเวลาจากยุคสมัยเก่าเชื่อมโยงกับยุคสมัยใหม่

หากกล่าวถึงเชิงหลักการในระบอบประชาธิปไตยการกระทำใดๆ ของพระมหากษัตริย์ในระบบกฎหมายโดยหลักจะต้องมีคนลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ และโดยทั่วไปไม่อาจริเริ่มได้เอง เนื่องจากในระบอบประชาธิปไตยไม่มีผู้ใดที่มีและใช้อำนาจโดยปราศจากความรับผิดชอบ เพื่อมิให้พระมหากษัตริย์ต้องรับผิด ตามคำกล่าวที่ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ครอง” (The King Can Do No Wrong) จึงต้องมิให้กษัตริย์กระทำการใดๆ [16] เว้นแต่มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการซึ่งเป็นผู้กระทำอย่างแท้จริง ซึ่งหยุด แสงอุทัย ได้กล่าวไว้ในคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญว่า [17]

ในระบอบประชาธิปไตย พระมหากษัตริย์ไม่มีฐานะที่จะทรงใช้อำนาจโดยพระองค์เอง เว้นแต่อำนาจที่เป็นกลาง (Pouvoir neutre) ดังกล่าวข้างต้น ทั้งนี้เพราะในการปกครองระบอบนี้ แม้พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งรัฐมนตรี แต่คณะรัฐมนตรีก็ต้องได้รับความไว้วางใจต่อสภาผู้แทนราษฎร และรับผิดชอบต่อผู้แทนราษฎร พระมหากษัตริย์จึงปกเกล้าแต่ไม่ได้ปกครอง พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้ (the king can do no wrong) การกระทำของพระมหากษัตริย์จะมีผลใช้บังคับได้ต่อเมื่อรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการและรับผิดชอบแทน แต่แม้อำนาจในทางกฎหมายของพระมหากษัตริย์จะไม่มี แต่พระมหากษัตริย์ก็มีอำนาจในทางสังคมซึ่งอาจมากบ้างน้อยบ้างแล้วแต่ความเคารพสักการะของราษฎรต่อพระมหากษัตริย์เป็นพระองค์ๆ ไป

ตำแหน่งแห่งที่ของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยในยุคสมัยใหม่ เราอาจกล่าวได้ว่าจะต้องเป็นไปตามหลักการพระมหากษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง คำอธิบายที่กล่าวว่าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจแทนประชาชนนั้น หากอธิบายให้สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย ย่อมหมายความเพียงว่ากษัตริย์ทรงใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในเชิงแบบพิธีเท่านั้น และการใช้อำนาจดังกล่าวไม่ได้ส่งผลถึงความเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยแต่อย่างใด ท้ายที่สุดในระบอบประชาธิปไตย พระราชอำนาจที่กษัตริย์ทรงมีตามรัฐธรรมนูญนั้นแท้ที่จริงแล้วเป็นอำนาจอันชอบธรรมของรัฐบาลที่มาจากประชาชน ดังนั้นกษัตริย์จึงทรงมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามคำแนะนำของรัฐบาล ซึ่งยึดโยงกับและรับผิดชอบต่อรัฐสภาอันเป็นผู้แทนของประชาชน [18]

 

 

บทสรุป

ในระบอบประชาธิปไตยหลักการที่ว่า “อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรทั้งหลาย” หรือ “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากประชาชน” นั้นเป็นหลักการที่ไม่อาจปฏิเสธได้ และด้วยความสำคัญของประชาชนในฐานะที่เป็นทั้งที่มาของอำนาจ รวมถึงการใช้อำนาจของรัฐต้องเป็นไปโดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้น เราอาจกล่าวได้ว่า “ประชาชนเป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนในรัฐที่ประกาศตนว่าปกครองระบอบประชาธิปไตย” ส่วนพระมหากษัตริย์นั้นทรงอยู่ในฐานะองค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งมีอำนาจเชิงแบบพิธีเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม แม้ในเชิงหลักการประชาชนจะเป็นรากฐานของกฎหมายมหาชนและอำนาจสูงสุดหรืออำนาจอธิปไตยจะอยู่ที่ประชาชน แต่ในปัจจุบันอุดมการณ์ทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยได้ถูกท้าทายจากสภาวการณ์ทางด้านการเมืองและปัจจัยทางข้อเท็จจริงที่ยากในการกล่าวถึง ไม่ว่าจะเป็นการขยายการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยปราศจากความจำเป็น การจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบปราศจากอาวุธ ด้วยกลไกต่างๆ อย่างเกินสมควรแก่เหตุ การทำรัฐประหารและการยึดอำนาจโดยไม่สนใจความต้องการของประชาชนได้เกิดขึ้นบ่อยครั้ง หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญซึ่งประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ถูกทำลายลงครั้งแล้วครั้งเล่า

อำนาจสูงสุดในโลกแห่งความจริงนั้นเป็นเรื่องที่ยากในการอธิบายว่าอยู่ในมือขององค์กรใด และระบอบการปกครองของประเทศไทยจะเดินหน้าไปในทิศทางใด อย่างไรก็ตามผู้เขียนหวังว่าสักวันหนึ่งวงจรการฉีกรัฐธรรมนูญโดยการเข้ายึดอำนาจจากประชาชนจะสิ้นสุดลง และอุดมการณ์ของคณะราษฎรดังคำประกาศที่ว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” จะเกิดขึ้นอย่างแท้จริงในเร็ววัน

 

—————————————–

อ้างอิงท้ายบทความ

[1] ผู้เขียนจงใจล้อกับหัวข้อในตำราวิชาการ “สถาบันพระมหากษัตริย์ในฐานะรากฐานของกฎหมายมหาชนไทย” บวรศักดิ์ อุวรรณโน, กฎหมายมหาชน เล่ม 2 การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย

[2] สมยศ เชื้อไทย, หลักกฎหมายมหาชนเบื้องต้น,กรุงเทพฯ :วิญญูชน 2556 หน้า 151-156

[3] วรเจตน์ ภาคีรัตน์, คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน :โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2555 หน้า 143

[4] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 1

[5] ยกตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ได้บัญญัติรับรองหลักการนี้ไว้ในมาตรา 20 ซึ่ง กำหนดอย่างชัดเจนว่า “อำนาจรัฐทั้งหลายย่อมมีที่มาจากประชาชน” (Die Staatsgewalt geht vom Volkes aus)

[6] บวรศักดิ์ อุวรรณโน, กฎหมายมหาชน เล่ม 2 การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย, โครงการตำราและสื่อการสอน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2548 หน้า 182

[7] อำนาจรัฐนั้นเป็นองค์ประกอบอย่างหนึ่งของรัฐ หากรัฐปราศจากซึ่งอำนาจในการบังคับการให้เกิดความสงบเรียบร้อยแล้วสังคมการเมืองที่เรียกว่า “รัฐ” ย่อมเกิดขึ้นไม่ได้ ทั้งนี้ในทางตำราวงการนิติศาสตร์ มีการใช้คำว่า “อำนาจอธิปไตย” ปะปนกับ “อำนาจรัฐ” ในการอธิบายถึงองค์ประกอบของความเป็นรัฐ ในอดีตอำนาจอธิปไตยเป็นข้อความคิดที่เกิดจากประวัติศาสตร์การเมืองยุโรป และความหมายดั้งเดิมของอำนาจอธิปไตยหมายถึงอำนาจที่เป็นอิสระจากอำนาจอื่นๆ เป็นอำนาจเด็ดขาดที่ไม่ตกอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ใดๆ แต่ในปัจจุบันหากพิจารณาความหมายของอำนาจอธิปไตย เราอาจแยกพิจารณาได้เป็นสองบริบท บริบทแรก หากพิจารณาตามกฎหมายระหว่างประเทศอำนาจอธิปไตยหมายถึงอำนาจอิสระที่รัฐจะสามารถตัดสินใจเกี่ยวกับกิจการภายในและภายนอกด้วยตนเอง และในบริบทของกฎหมายภายในอำนาจอธิปไตยคืออำนาจตัดสินใจสูงสุดภายในรัฐหรืออำนาจสูงสุดในการเมืองการปกครองรัฐ โดยอำนาจอธิปไตยคือคุณสมบัติหนึ่งของอำนาจรัฐ   ในบทความนี้หากกล่าวถึงอำนาจอธิปไตย ผู้เขียนย่อมมุ่งหมายถึงอำนาจอธิปไตยในฐานะอำนาจสูงสุดในการปกครองรัฐ โดยผู้เขียนอาจใช้คำว่า “อำนาจอธิปไตย” ปะปนกับ “อำนาจสูงสุด”เพื่อให้เข้ากับบริบทของเนื้อความในบทความนี้

[8] เพิ่งอ้าง, หน้า 44

[9] เพิ่งอ้าง, หน้า 45

[10] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 5 หน้า 182

[11] มาจากรากศัพท์คำว่า dēmos ซึ่งแปลว่าประชาชน และ kratos ซึ่งเป็นว่าปกครอง (rule)

[12] konstitutionelle Monarchie ในภาษาเยอรมันหมายถึงระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่งซึ่งไม่ใช่ระบอบประชาธิปไตย ในระบอบนี้กษัตริย์จะถืออำนาจสูงสุดอยู่ แต่อำนาจสูงสุดได้ถูกจำกัดบางประการ เช่น การกระทำบางอย่างพระมหากษัตริย์จำเป็นต้องได้รับความเห็นชอบจากสภา เป็นต้น

[13] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 2 หน้า 183

[14] เช่น บทบัญญัติมาตรา 20 ในรัฐธรรมนูญสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีในเชิงอรรถที่ 4 ทั้งนี้ในเยอรมนี การตัดสินคดีโดยองค์กรตุลาการได้ทำคำพิพากษาในนามของประชาชน “Im Namen des Volkes

[15] ในการศึกษาเรื่องรัฐ ตำแหน่งพระมหากษัตริย์มีความสำคัญในการแยกแยะรูปแบบของรัฐ (Staatsform) โดยทั่วไปในคำสอนว่าด้วยรัฐรูปแบบของรัฐนั้นอาจแยกแยะได้จากการเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐ หากรัฐใดมีประมุขของรัฐเข้าสู่ตำแหน่งโดยการสืบสันตติวงศ์ตามราชนิติประเพณีและไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง รัฐนั้นย่อมมีรูปแบบของรัฐเป็น ราชอาณาจักร ส่วนรัฐใดที่มีประมุขของรัฐดำรงตำแหน่งโดยมีวาระและเข้าสู่ตำแหน่งโดยวิธีการที่ไม่ใช่การสืบสันตติวงศ์ตามราชนิติประเพณี รัฐนั้นย่อมมีรูปแบบของรัฐเป็นสาธารณรัฐ ทั้งนี้รูปแบบของรัฐไม่ใช่รูปแบบการปกครองแต่อย่างใด รัฐที่เป็นราชอาณาจักรอาจมีการปกครองเป็นประชาธิปไตยหรือเผด็จการก็ได้ในขณะที่สาธารณรัฐก็เช่นกัน

[16] ในแง่นี้หากพระมหากษัตริย์กระทำการในทางแพ่งซึ่งต้องรับผิดชดใช้หนี้สิน โดยทั่วไปองค์กรที่รับผิดชอบคือสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระองค์ อันมีหน้าที่ในการดูแลทรัพย์สมบัติของพระมหากษัตริย์ หากกระทำผิดในทางการเมืองผู้รับผิดชอบคือผู้ที่ลงนามสนองพระบรมราชโองการ และหากกระทำผิดในทางอาญาย่อมโดยปกติย่อมเป็นอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรในการวินิจฉัย

[17] หยุด แสงอุทัย, คำอธิบายรัฐธรรมนูญ 2475-95 หน้า 200

[18] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์, พระราชอำนาจยับยั้งพระราชบัญญัติ, วิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโท สาขากฎหมายมหาชน ปีการศึกษา 2557 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หน้า 57