จนถึงวันนี้นับเป็นเวลา 12 ปี แล้วหลังการรัฐประหารของกองทัพ เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 การรัฐประหารครั้งนั้นนับเป็นการแทรกแซงทางการเมืองโดยตรงครั้งใหม่ของกองทัพในรอบ 15 ปี หลังจากการรัฐประหารปี 2534 และถือได้ว่าเป็นการรัฐประหารที่นำประเทศไทยเข้าสู่ “ความขัดแย้งทางการเมืองเรื้อรัง” ที่ต่อเนื่องยาวนานมาจนถึงปัจจุบัน

แม้การรัฐประหารปี 2549 จะแตกต่างจากการรัฐประหารปี 2557 โดยนับจากการทำรัฐประหาร การจัดลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ และการจัดให้มีการเลือกตั้ง ใช้เวลาราว 1 ปี 3 เดือนเศษ ซึ่งนับได้ว่าเป็นระยะเวลาครองอำนาจของคณะรัฐประหารสั้นกว่ารัฐประหารครั้งล่าสุดนี้มาก สถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนและการกดปราบทางการเมืองแม้จะมีอยู่บ้าง แต่ก็ไม่ได้เข้มข้นรุนแรงเท่ากับการรัฐประหารครั้งปัจจุบัน หากแต่การรัฐประหาร 2549 ก็ได้ทิ้งมรดกหลายด้านที่ตกทอดต่อเนื่องมา โดยเฉพาะในด้านการขยายอำนาจของกองทัพออกไป ทั้งในทางการเมือง ทางกฎหมาย หรือทางงบประมาณ ซึ่งกลายเป็นเครื่องมือสำคัญที่คงอำนาจของกองทัพไว้สืบต่อมาจนถึงปัจจุบัน

หลังการรัฐประหาร 2549 คณะรัฐประหารก็ได้มีการแต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ 250 คน ทำหน้าที่แทนสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยส่วนใหญ่เป็นข้าราชการทหาร ข้าราชการประจำ และอดีตข้าราชการ เช่นเดียวกับในปัจจุบัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนั้นเองก็ได้มีบทบาทสำคัญในการผ่านร่างกฎหมายที่เพิ่มอำนาจให้กับกองทัพ โดยเฉพาะกฎหมายที่สำคัญสองฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ.2551 และ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 ที่ยังเป็นมรดกตกทอดมาจนถึงปัจจุบัน

ภาพช่วงการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 โดยสำนักข่าว AFP

 

พ.ร.บ.กลาโหมฯ: ดึงอำนาจแต่งตั้งโยกย้าย-กำหนดนโยบายกองทัพจากฝ่ายการเมือง

พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ.2551 ผ่านการพิจารณาโดยสนช. ชุดรัฐประหารปี 2549 และถูกประกาศใช้เมื่อวันที่ 1 ก.พ. 2551 เป็นการยกเลิกพ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหมปี 2503 ซึ่งมีการแก้ไขครั้งล่าสุดเมื่อปี 2543 แล้วร่างใหม่ทั้งหมด ส่วนที่สำคัญของพ.ร.บ.ฉบับใหม่นี้ ที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐบาลพลเรือนและกองทัพอย่างสำคัญ ได้แก่ ประเด็นเรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารชั้นนายพล

ก่อนหน้าพ.ร.บ.ฉบับนี้ การแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารระดับนายพลเป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม โดยผู้บัญชาการเหล่าทัพจะหารือกับเจ้าหน้าที่เกี่ยวข้องเพื่อทำบัญชีรายชื่อโยกย้าย แล้วเสนอต่อรัฐมนตรีเพื่อขอความเห็นชอบ

แต่ในพ.ร.บ.กลาโหมฯ ฉบับหลังรัฐประหาร 2549 ในมาตรา 25 วรรคที่ 2 และ 3 ได้มีการกำหนดเรื่องคณะกรรมการที่จะพิจารณาแต่งตั้งนายทหารชั้นนายพล โดยกำหนดองค์ประกอบให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นประธาน และมีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ และผู้บัญชาการทหารอากาศ เป็นกรรมการ ปลัดกระทรวงกลาโหมเป็นกรรมการและเลขานุการ และเจ้ากรมเสมียนตราเป็นผู้ช่วยเลขานุการ

จะเห็นได้ว่ากรรมการส่วนใหญ่จะเป็นข้าราชการประจำฝ่ายทหารแทบทั้งสิ้น มีเพียงรัฐมนตรีว่าการและช่วยว่าการกระทรวงเท่านั้นที่มาจากฝ่ายการเมือง ทำให้ฝ่ายทหารจะมีอิทธิพลในการแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารชั้นนายพลอย่างมาก และลดบทบาทของรัฐมนตรีลง

อีกประเด็นสำคัญใน พ.ร.บ.ฉบับนี้ ได้แก่ การดึงอำนาจการควบคุมกองทัพไปที่สภากลาโหม โดยในมาตรา 43 กำหนดว่าการดำเนินการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ในเรื่องนโยบายการทหาร, นโยบายการระดมสรรพกำลังเพื่อการทหาร, นโยบายการปกครองและการบังคับบัญชาภายในกระทรวงกลาโหม, การพิจารณางบประมาณการทหารและการแบ่งสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหม, การพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการทหาร ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหม

พ.ร.บ.ฉบับนี้ ได้กำหนดให้มีสมาชิกสภากลาโหมไว้จำนวน 25-28 คน[1] ในจำนวนนี้แยกเป็นฝ่ายการเมืองเพียงแค่ 2 ตำแหน่ง ได้แก่ รัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม ที่เหลืออีก 23 ตำแหน่งล้วนเป็นผู้บัญชาการเหล่าทัพ และข้าราชการประจำในกระทรวงกลาโหมทั้งหมด (ในกรณีไม่ได้มีการแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิที่มีกำหนดไว้ไม่เกิน 3 คน เข้ามา)

กฎหมายไม่ได้กำหนดว่ามติของสภากลาโหมให้ถือตามเสียงเท่าไร ตามหลักทั่วไปจึงต้องถือว่ามติขององค์กรกลุ่มจะต้องเป็นไปตามเสียงข้างมากของสมาชิกที่มาประชุม ทั้งหมดนี้ ทำให้สภากลาโหม ซึ่งมีองค์ประกอบส่วนใหญ่มาจากเหล่าทัพ คือองค์กรผู้มีอำนาจที่แท้จริงตามกฎหมายในการควบคุมกองทัพ มิใช่รัฐมนตรีกระทรวงกลาโหมที่เป็นพลเรือนแต่อย่างใด

ภาพการประชุมสภากลาโหมเมื่อเดือนมีนาคม 2560 (ภาพจากหลักเมือง)

ภายใต้โครงสร้างนี้ ทำให้ฝ่ายการเมืองแทบจะไม่สามารถเข้าไปกำหนดนโยบาย งบประมาณ หรือกฎหมายเกี่ยวกับทหารได้เลย ในช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เมื่อปี 2556 ทางกลุ่ม ส.ส.พรรคเพื่อไทย ได้มีความพยายามจะแก้ไข พ.ร.บ.ฉบับนี้ โดยเฉพาะในประเด็นการแก้ไขให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมมีอำนาจตัดสินใจสุดท้ายในการแต่งตั้งโยกย้ายนายพล แต่กลับพบว่าการแก้ไขต้องผ่านสภากลาโหมก่อน (ตามมาตรา 43)  ทำให้เกิดภาวะที่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งไม่สามารถแตะต้องกฎหมายเกี่ยวกับกองทัพ แต่ข้าราชการประจำและผู้บัญชาการเหล่าทัพ ซึ่งไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน กลับสามารถควบคุมนโยบายและกฎหมายทั้งหมดได้

ยังไม่ได้นับว่าภาคประชาสังคม หรือพลเรือนหน่วยอื่นๆ นอกกระทรวงกลาโหมก็ไม่ได้มีตัวแทนใดๆ ในการเข้าไปร่วมกำหนดสิ่งเหล่านี้ หรือไม่มีช่องทางการตรวจสอบนโยบายและงบประมาณของกองทัพได้ โครงสร้างเหล่านี้พลิกกลับหลักการความเป็นสูงสุดของอำนาจพลเรือนเหนือทหาร (Civilian Supremacy) อย่างสำคัญ

หลักการความเป็นสูงสุดของพลเรือนเหนือทหารสัมพันธ์กับความเป็นประชาธิปไตยในสังคม โดยให้ความสำคัญกับการที่รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งสามารถเป็นผู้สั่งการให้ทหารกระทำการ สามารถควบคุมขอบเขตการกระทำนั้น สามารถเข้าแทรกแซง เปลี่ยนแปลง หรือสั่งให้ยุติการปฏิบัติภารกิจของทหารได้ตลอดเวลา แต่พ.ร.บ.จัดระเบียบกระทรวงกลาโหมฉบับนี้ ได้ทำให้กองทัพไทยกลายเป็นพื้นที่ที่รัฐบาลที่ยึดโยงกับประชาชนไม่สามารถเข้าไปแตะต้องได้ ตั้งแต่หลังการรัฐประหาร 2549 เป็นต้นมา

 

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ: การสถาปนาอำนาจทหารในกิจการพลเรือน

เช่นเดียวกับพ.ร.บ.กลาโหมฯ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 ผ่านการพิจารณาโดยสนช. ชุดรัฐประหารปี 2549 และประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 ก.พ. 51 เป็นกฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่ทำให้บทบาทของทหารในกิจการพลเรือนได้รับการสถาปนาอย่างเป็นระบบ โดยการกำหนดอำนาจและบทบาทของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) อย่างเป็นระบบมากขึ้น

กอ.รมน. เป็นองค์กรที่ถูกแปรสภาพมาจากกองอำนวยการป้องกันและปราบปรามคอมมิวนิสต์ (กอ.ปค.) ซึ่งถูกตั้งขึ้นเพื่อดำเนินภารกิจเรื่องการปราบปรามคอมมิวนิสต์ แต่เมื่อ “ภัยคอมมิวนิสต์” ลดน้อยลง ตั้งแต่ปี 2525 กอ.รมน.ถูกปรับลดบทบาท ให้ดูแลภารกิจด้านการปราบปรามยาเสพติด ความมั่นคงชายแดน ปัญหาชนกลุ่มน้อย ผู้หลบหนีเข้าเมือง ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ปฏิบัติงานด้านการข่าวและปฏิบัติการจิตวิทยา เป็นต้น

แต่ในพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ศ.2551 ได้นิยาม “ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ไว้อย่างกว้างขวาง โดยมาตรา 3 นิยาม “การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ว่าเป็นการดำเนินการเพื่อป้องกันควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใด ที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลาย หรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ ให้กลับสู่สภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือความมั่นคงของรัฐ นำไปสู่การเปิดช่องว่างให้เจ้าหน้าที่ทหารสามารถเข้ามามีบทบาทในมิติทางการเมืองและสังคมในด้านต่างๆ ได้มากขึ้น

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ฉบับนี้ได้ให้อำนาจกอ.รมน. ในการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินแนวโน้มของสถานการณ์ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในราชอาณาจักร และเสนอแผนและแนวทางในการปฏิบัติงานและดำเนินการต่อคณะรัฐมนตรีได้โดยตรง (มาตรา 7)

หน้าเว็บไซต์ของ กอ.รมน. ในปัจจุบัน 

แม้กฎหมายจะกำหนดให้โครงสร้างของ กอ.รมน. อยู่ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี และมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้อำนวยการ แต่ก็มีลักษณะโครงสร้างเป็นทหารเกือบทั้งหมด โดยมีผู้บัญชาการทหารบกเป็นรองผอ.กอ.รมน. และเสนาธิการทหารบก เป็นเลขาธิการกอ.รมน. หรือในระดับกอ.รมน.ภาค ก็กำหนดให้แม่ทัพภาคเป็นผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงในภาค หรือผอ.รมน.ภาค

กอ.รมน.ตามพ.ร.บ.ฉบับนี้ มีอำนาจในการอำนวยการ ประสานงาน และเสริมการปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการตามแผนและแนวทางในการปฏิบัติงานอำนวยความมั่นคงภายในราชอาณาจักรได้ โดยคณะรัฐมนตรีจะมอบหมายให้กอ.รมน.มีอำนาจในการกำกับการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนดด้วยก็ได้ ทำให้กอ.รมน.มีอำนาจดำเนินการ-ประสานงานข้ามหน่วยราชการส่วนต่างๆ ได้

พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังกำหนดบทบาทของกอ.รมน. เรื่องการเสริมสร้างให้ประชาชนตระหนักในหน้าที่ที่ต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์ สร้างความรักความสามัคคีของคนในชาติ รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกัน และแก้ไขปัญหาต่างๆ  ที่กระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรและความสงบเรียบร้อยของสังคม [มาตรา 7 (4)] ซึ่งนำไปสู่การดำเนินการทำงานอบรมและจัดตั้งพลเรือนในด้านต่างๆ เพื่อเข้ามาทำงานหรือเป็นเครือข่ายต่างๆ ให้กอ.รมน. หรือที่มักถูกเรียกว่า “มวลชนกอ.รมน.” ในลักษณะเดียวกันกับการจัดตั้งมวลชนของกองทัพในช่วงการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ในสมัยสงครามเย็นด้วย

หลังรัฐประหาร 2557 หัวหน้า คสช. เอง ยังได้อ้างอำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 51/2560 (ประกาศวันที่ 22 พ.ย. 2560) แก้ไข พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ศ.2551 ประเด็นสำคัญมีทั้งการขยายนิยาม “การรักษาความมั่นคงภายใน” ให้หมายรวมถึงการป้องกันสาธารณภัยด้วย และเพิ่มเติมข้อกำหนดให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามแผนและแนวทางของกอ.รมน.

นอกจากนั้น คำสั่งหัวหน้าคสช. นี้ยังจัดโครงสร้างของ “กอ.รมน.ภาค” และ “กอ.รมน.จังหวัด” ให้ชัดเจนขึ้น โดยระดับภาคให้แม่ทัพภาคเป็นผอ.รมน.ภาค และกำหนดให้หน่วยงานต่างๆ ระดับพื้นที่เข้ามาเป็นคณะกรรมการ ทั้งอธิบดีอัยการภาค, แม่ทัพน้อย, ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค, ผู้แทนกระทรวงมหาดไทย เป็นต้น  ส่วนในระดับจังหวัด ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น ผอ.รมน. ก็กำหนดให้มีคณะกรรมการ ทั้งอัยการจังหวัด, รองผู้ว่าฯ, รองผอ.ฝ่ายทหาร, ผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัด, หัวหน้าสำนักงานจังหวัด, ท้องถิ่นจังหวัด, โยธาธิการและผังเมืองจังหวัด, ผู้แทนกระทรวงต่างๆ รวมทั้งผู้แทนมณฑลทหารบก


ภาพการประชุมกอ.รมน.จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อเดือนมีนาคม 61 โดยมีส่วนราชการต่างๆ เข้าร่วม (ภาพจากมวลชนนิวส์)

คำสั่งดังกล่าวทำให้กอ.รมน. กลายเป็นหน่วย “ผู้ควบคุมงานด้านความมั่นคง” มากขึ้นกว่าเดิม กลายเป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงภายในและการป้องกันบรรเทาสาธารณภัย โดยรวบรวมทั้งหน่วยงานทางปกครอง หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม อย่างอัยการและตำรวจ หน่วยราชการในพื้นที่ เข้ามาอยู่ภายใต้องค์ประกอบของกอ.รมน. และทำให้ทหารซึ่งปกติอยู่ภายใต้กระทรวงกลาโหม มีอำนาจในการสั่งการหรือประชุมข้ามกระทรวงในระดับพื้นที่

ดูเพิ่มเติมในรายงานโดยศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน “นิติรัฐที่พังทลาย: รายงานสิทธิมนุษยชน 4 ปี ภายใต้ คสช. กับมรดกต่อสังคมไทย”

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ จึงนับเป็นมรดกสำคัญจากรัฐประหาร 2549 ที่ได้จัดวางบทบาทและอำนาจของกองทัพภายใต้ร่มของ กอ.รมน. ในกิจการพลเรือนใหม่ หลังจากสถานการณ์หลังสงครามเย็นเป็นต้นมา ทำให้ทหารเข้าไปมีบทบาทในกิจการพลเรือนที่ถูกนิยามอย่างกว้างขวางให้เป็นเรื่องของ “ความมั่นคงภายใน” มรดกของกฎหมายนี้ยังถูกแก้ไขเพื่อขยายอำนาจอีกครั้งหลังจากการรัฐประหาร 2557

แม้สังคมไทยอาจจะสามารถกลับคืนสู่ภาวะที่มีรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งได้ แต่มรดกของกฎหมายอย่างน้อยทั้งสองฉบับนี้ ที่ตกทอดมาจากรัฐประหาร 2549 กว่า 12 ปีแล้ว รวมทั้งบทบาทและอำนาจของกองทัพที่ขยายตัวอย่างกว้างขวางหลังรัฐประหาร 2557 นี้ จะยังคงอยู่ต่อไป เปิดโอกาสให้กองทัพใช้อำนาจและมีบทบาทในทางการเมืองได้อีก การสร้างประชาธิปไตยในอนาคตจึงจำเป็นต้องผลักดันการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายเหล่านี้ รวมทั้งการจำกัดอำนาจของกองทัพ ให้เป็นไปตามหลักการความเป็นสูงสุดของอำนาจพลเรือนเหนือทหารอีกด้วย

 

 

[1] มาตรา 42 กำหนดสมาชิกสภากลาโหม ได้แก่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม เป็นประธานสภากลาโหม, รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม เป็นรองประธานสภากลาโหม, จเรทหารทั่วไป, ปลัดกระทรวงกลาโหม, รองปลัดกระทรวงกลาโหม, สมุหราชองครักษ์, รองสมุหราชองครักษ์, เสนาธิการกรมราชองครักษ์, ผู้บัญชาการทหารสูงสุด, รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด, เสนาธิการทหาร, ผู้บัญชาการทหารบก, รองผู้บัญชาการทหารบก, ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารบก, เสนาธิการทหารบก, ผู้บัญชาการทหารเรือ, รองผู้บัญชาการทหารเรือ, ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารเรือ, เสนาธิการทหารเรือ, ผู้บัญชาการกองเรือยุทธการ, ผู้บัญชาการทหารอากาศ, รองผู้บัญชาการทหารอากาศ, ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารอากาศ, เสนาธิการทหารอากาศ, ผู้บัญชาการกองบัญชาการยุทธทางอากาศ และสมาชิกสภากลาโหมผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งเป็นผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญเป็นที่ประจักษ์ทั่วไปในด้านการทหาร ด้านความมั่นคง ด้านการบริหารราชการ ด้านกฎหมายหรือด้านอื่นที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของกระทรวงกลาโหม จำนวนไม่เกินสามคน ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมแต่งตั้งตามมติของสภากลาโหม