สมช.ชงร่างพ.ร.บ.ความลับราชการฯ ห้ามเปิดเผย “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐ” ที่นิยามกว้างขวาง

วันที่ 6 ส.ค. – 6 ก.ย. 61 ที่ผ่านมา เว็บไซต์เพื่อรับฟังความคิดเห็นทางด้านกฎหมายไทย ได้เปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ พ.ศ. …. ซึ่งอยู่ระหว่างการจัดทำร่างกฎหมายของสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) โดยระบุปัญหาและสาเหตุในการร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ไว้โดยสรุปว่า “ปัจจุบันนั้นประชาชนมีสิทธิได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการได้อย่างกว้างขวางขึ้น แต่เพื่อมิให้มีการเปิดเผยข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ อันเป็นข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงผลประโยชน์แห่งชาติและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 41 และ มาตรา 59 จึงบัญญัติให้รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยงานรัฐที่มิใช้ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐหรือเป็นความลับของราชการตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวเป็นกฎหมายที่กำหนดเกี่ยวกับการพิจารณาอนุญาตเพื่อเปิดเผยหรือไม่เปิดเผย “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ” โดยแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเป็นผู้พิจารณา ประกอบไปด้วยตัวแทนจากฝ่ายความมั่นคงเป็นส่วนใหญ่ และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการนั้น ได้รับการยกเว้นจากขั้นตอนตามวิธีปฏิบัติราชการทางการปกครองและกฎหมายปกครอง ซึ่งมีประเด็นสำคัญในการพิจารณาคือ

1.ความทับซ้อนระหว่างพ.ร.บ.คณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร พ.ศ.2540 และร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ พ.ศ. …. และหลักการที่เปลี่ยนไป

เมื่อพิจารณานิยาม “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” และนิยาม “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ” ทั้งสองกรณีต่างเป็นข้อมูลในความครอบครองของหน่วยงานรัฐ ซึ่งนิยามข้อมูลข่าวสารของราชการนั้นจะกว้างและครอบคลุมถึงข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ และกำหนดรายละเอียดข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย ซึ่งรวมถึงข้อมูลข่าวสารที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และความมั่นคงในทางเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศไว้อยู่แล้ว ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงมีความทับซ้อนกับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 และเป็นการดึงอำนาจในการพิจารณาข้อมูลความมั่นคงและความลับของทางราชการมาจากคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ไม่ใช่กรณีที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติในเรื่องดังกล่าวตามร่างบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ

นอกจากนี้ร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงฯ ยังมีหลักการในการเปิดเผยข้อมูลที่ต่างจากพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ซึ่งเดิมกำหนดให้เปิดเผยข้อมูลเป็นหลัก แต่ได้กำหนดข้อยกเว้นไว้ในหมวด 2 ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย ซึ่งรวมถึงข้อมูลความมั่นคงด้วย แต่มาตรา 5 ของร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงฯ นั้น กลับกำหนดหลักการห้ามเปิดเผยเป็นหลัก เว้นแต่เปิดเผยตามคำสั่งหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ครอบครองหรือควบคุมดูแลข้อมูลนั้น หรือคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ ซึ่งหลักการตามพระราชบัญญัตินั้นย่อมเป็นหัวใจสำคัญของผู้ใช้ดุลพินิจในการเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูล

2. คณะกรรมการข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับราชการ

คณะกรรมการข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการนี้ ประกอบไปด้วย “เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เป็นประธาน รองผู้อำนวยการสำนักงานข่าวกรองแห่งชาติ เป็นรองประธาน ผู้บัญชาการศูนย์รักษาความปลอดภัย ผู้บัญชาการตำรวจสันติบาล ผู้แทนกระทรวงกลาโหม ผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ ผู้แทนกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ผู้แทนกระทรวงมหาดไทย ผู้แทนกระทรวงยุติธรรม และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นกรรมการ” จะเห็นว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการจะเป็น หน่วยงานความมั่นคงเป็นส่วนใหญ่

ต่างกับคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร ที่ประกอบไปด้วย “รัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธาน ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวง เกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงพาณิชย์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และผู้ทรงคุณวุฒิอื่นจากภาครัฐและภาคเอกชน” จะเห็นว่าองค์ประกอบคณะกรรมการมาจากทั้งฝ่ายความมั่นคง ฝ่ายพลเรือน ผู้ทรงคุณวุฒิ และภาคเอกชน ทำให้มุมมองการพิจารณาข้อมูลข่าวสาร และผลกระทบต่อประชาชน ได้หลากหลายมุมมองมากกว่าเพียงเพื่อปฏิบัติการทางความมั่นคงเพียงอย่างเดียว

ทั้งนี้ มีข้อสังเกตด้วยว่าบันทึกประกอบหลักการและเหตุผลในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงนั้น ไม่ได้ระบุว่าที่ผ่านมาคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารมีปัญหาหรืออุปสรรคในการปฏิบัติหน้าที่อย่างไรจึงจำเป็นจะต้องมีคณะกรรมการอีกชุดหนึ่งขึ้นมา เพื่อพิจารณาเรื่องข้อมูลความมั่นคงและความลับราชการโดยเฉพาะ

3. นิยามของ “ข้อมูลความมั่นคง”

ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ กำหนดนิยาม “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ” ไว้อย่างกว้างขวาง ซึ่งอาจให้ผลด้านกลับ กลายเป็นถูกข้าราชการหน่วยต่างๆ ใช้เป็นเครื่องมือในการปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะ ทำให้การตรวจสอบหน่วยงานรัฐต่างๆ เป็นไปได้อย่างยากลำบากมากขึ้นด้วย

ในมาตรา 3 ระบุถึงความหมายของ “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ” ว่าหมายถึง ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับความมั่นคงของประเทศที่อยู่ในความครอบครองหรือความควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ที่ไม่สามารถรู้หรือไม่สามารถเข้าถึงได้โดยทั่วไป ซึ่งหากเปิดเผยทั้งหมดหรือเพียงบางส่วนจะส่งผลให้ประเทศ ต้องเผชิญกับภัยคุกคามต่อเอกราช อธิปไตย บูรณภาพแห่งอาณาเขต การปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สถาบันศาสนา สถาบันพระมหากษัตริย์ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การทหารและการข่าวกรอง ความปลอดภัย และการดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน

กรณีการตีความถ้อยคำว่า “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ” เคยเกิดขึ้นมาแล้ว ยกตัวอย่างเช่นในกรณีของเรือนจำชั่วคราวแขวงถนนนครไชยศรี หรือเรือนจำชั่วคราว มทบ.11 ที่ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน ได้เคยยื่นหนังสือถึงเรือนจำพิเศษกรุงเทพฯ ในฐานะที่เป็นหน่วยงานต้นสังกัดของเรือนจำชั่วคราว มทบ.11 เพื่อขอทราบจำนวนผู้ต้องขังและเคยถูกคุมขังทั้งหมดและฐานความผิด โดยแยกจำนวนพลเรือนและเจ้าหน้าที่รัฐ

แต่ทางเรือนจำพิเศษกรุงเทพฯ ได้มีหนังสือตอบกลับมาว่าข้อมูลที่ขอให้เปิดเผยนั้นมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ และยังเป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลต้องได้รับความยินยอมเป็นหนังสือจากเจ้าของข้อมูล จึงไม่สามารถจัดส่งข้อมูลดังกล่าวให้ได้ ทำให้ศูนย์ทนายความฯ ได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งของเรือนจำพิเศษกรุงเทพฯ ต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ และคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการได้วินิจฉัยให้เรือนจำพิเศษกรุงเทพเปิดเผยข้อมูลสถิติผู้ที่ถูกคุมขัง หรือเคยถูกคุมขัง พร้อมฐานความผิด และจำนวนผู้คุมที่เป็นเจ้าหน้าที่ทหารทั้งหมด ตามที่ศูนย์ทนายความฯ ขอให้มีการเปิดเผย โดยให้เหตุผลว่าข้อมูลดังกล่าวไม่เป็นข้อมูลส่วนบุคคล และไม่น่าจะกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ

หากเกิดคณะกรรมการที่ประกอบไปด้วยเจ้าหน้าที่จากฝ่ายข้าราชการและฝ่ายความมั่นคงเสียเป็นส่วนใหญ่แล้ว ทั้งการใช้นิยามความหมาย “ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ” ที่กว้างขวางคลุมเครือ การตีความก็อาจคับแคบและมุมมองอาจขาดความรอบด้านได้กลายเป็นการปิดกั้นสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร และการติดตามตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้

4. การยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายอื่น

ประเด็นที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งตามร่างพระราชบัญญัตินี้ คือในมาตรา 10 ได้มีบทบัญญัติที่ยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ไว้กรณีที่เจ้าหน้าที่ดำเนินการถูกต้องตามร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงฯ เช่นเดียวกับมาตรา 20 ของพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540

อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตว่าเนื่องด้วย “หลักการในการเปิดเผยข้อมูล” ของทั้งสองพระราชบัญญัตินั้นแตกต่างกัน มาตรา 20 พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ นอกจากคุ้มครองเจ้าหน้าที่แล้ว การคุ้มครองดังกล่าวยังส่งผลให้ประชาชนสามารถเข้าถึงสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารได้ แต่เมื่อนำบทบัญญัติเดียวกันมาปรับใช้กับร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของราชการ พ.ศ…. ซึ่งห้ามมิให้เปิดเผยข้อมูลเป็นหลัก บทบัญญัติดังกล่าวจะกลายเป็นการคุ้มครองเจ้าหน้าที่รัฐมิให้เปิดเผยข้อมูลและทำให้ประชาชนถูกจำกัดสิทธิได้ในทันที

5. การยกเว้นกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และตัดเขตอำนาจศาลปกครองในการตรวจสอบถ่วงดุล

ประเด็นที่น่าจับตามากอีกจุดหนึ่งใน ร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการฉบับนี้ คือส่วนที่กำหนดไว้ว่า “คำวินิจฉัยของคณะกรรมการตามวรรคหนึ่งไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธี ปฏิบัติราชการทางการปกครองและกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง” (มาตรา 14 วรรค 2)

การกำหนดไว้เช่นนี้ เป็นการยกเว้นขั้นตอนวิธีปฏิบัติราชการทางการปกครองซึ่งเป็นกฎหมายกลาง ทีกำหนดขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองนั้น มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมาตราฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งคำสั่งหรือคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตาม พ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ ถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าว

การยกเว้นกฎหมายนี้อาจทำให้การดำเนินการจัดทำคำสั่งหรือคำวินิจฉัยของคณะกรรมการข้อมูลความมั่นคงนั้น มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมต่ำกว่ามาตราฐาน และคู่กรณีไม่สามารถใช้สิทธิต่างๆ อาทิเช่น สิทธิคู่กรณีที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานก่อนคณะกรรมการข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการมีคำสั่ง สิทธิในการขอดูเอกสารที่จำเป็นต้องรู้เพื่อการโต้แย้งหรือชี้แจงหรือป้องกันสิทธิของตนเอง สิทธิในการอุทธรณ์ หรือระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์ เป็นต้น

ทั้งพ.ร.บ.ฉบับนี้ ยังได้ยกเว้นให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการไม่สามารถถูกตรวจสอบโดยการร้องเรียนหรือฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อพิจารณาอำนาจและความถูกต้องในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการได้ ก่อให้เกิดช่องว่างที่ไม่อาจตรวจสอบ หรือการเข้าถึงความเป็นธรรมได้ยากลำบากมากขึ้น หากต้องไปฟ้องร้องคดีต่อศาลยุติธรรม

บทบัญญัติซึ่งยกเว้นกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาความปกครองนี้จึงอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนทั่วไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

6. บทกำหนดโทษ

ร่างพ.ร.บ.ข้อมูลความมั่นคงของรัฐฯ มาตรา 18 ได้กำหนดโทษอาญาสำหรับเปิดเผยข้อมูลที่ไม่เป็นไปตามพระราชบัญญัติ และมาตรา 19 กำหนดโทษทางอาญาสำหรับผู้ไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ ซึ่งถือเป็นมาตรการที่รุนแรงกว่าพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ซึ่งไม่ได้กำหนดโทษทางอาญาสำหรับกรณีดังกล่าวไว้

ทั้งนี้ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ พ.ศ. ….จัดทำร่างโดยสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ แม้จะสิ้นสุดระยะเวลารับฟังในเว็บไซต์แล้วแต่ร่างดังกล่าวยังต้องผ่านสำนักงานกฤษฎีกาและคณะรัฐมนตรี ก่อนจะเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติ ผู้สนใจยังคงส่งความเห็นไปยังสำนักประเมินภัยคุกคาม สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (email [email protected] Fax 02-629-8073) หรือส่งความเห็นยังหน่วยงานที่กำลังพิจารณาอยู่ได้

ตารางเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่าง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กับ ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของราชการ พ.ศ. …

ความแตกต่าง	พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540	ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของราชการพ.ศ. …
นิยาม	ครอบคลุมข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของราชการอยู่แล้ว	มาตรา 3 กำหนดความหมายว่า ความมั่นคง ซึ่งรวมถึง เอกราช อธิปไตย บูรณภาพแห่งอาณาเขต การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สถาบันศาสนา การทหารและการข่าวกรอง การดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน
คณะกรรมการ	23 คน ประกอบด้วยข้าราชการพลเรือน ฝ่ายความมั่นคง ตัวแทนจากฝ่ายนิติบัญญัติ ผู้ทรงคุณวุฒิจากภาครัฐและเอกชน	10 คน ประกอบด้วยเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ รองผู้อำนวยการสำนักงานข่าวกรองแห่งชาติ ผู้บัญชาการศูนย์รักษาความปลอดภัย ผู้บัญชาการต ารวจสันติบาล ผู้แทนกระทรวงกลาโหมผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ ผู้แทนกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ผู้แทกระทรวงมหาดไทย ผู้แทนกระทรวงยุติธรรม และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
หลักการเปิดเผยข้อมูล	เปิดเผยข้อมูลเป็นหลัก ยกเว้นข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงตามมาตรา 14 และมาตรา 15	มาตรา 5 กำหนดให้ไม่เปิดเผยข้อมูลเป็นหลัก เว้นแต่เป็นการเปิดเผยตามคำสั่งหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ครอบครองหรือควบคุมดูแลข้อมูลนั้น หรือคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ
หลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานในการปฏิบัติ ราชการ	เป็นไปตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง	ยกเว้นกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
การตรวจสอบโดยศาลปกครอง	เป็นไปตามกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาความปกครอง	ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาความปกครอง
บทกำหนดโทษ	ไม่ได้กำหนดโทษทางอาญาสำหรับผู้เปิดเผยข้อมูลหรือผู้ไม่ได้ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ	มาตรา 18 กำหนดโทษทางอาญาสำหรับผู้เปิดเผยข้อมูลที่ไม่เป็นไปตามพระราชบัญญัติ และ มาตรา 19 กำหนดโทษทางอาญาสำหรับผู้ไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ